出席嘉賓：
中國政法大學教授 馬懷德
華東師范大學教授 袁振國
國家行政學院教授 胡建淼
首都師范大學教授 勞凱聲
上海交通大學教授 葉必豐
教育部政策法規司司長 孫霄兵
編者按
改革開放以來，中國教育改革發展取得了巨大的成就。而隨著教育的快速發展，教育領域也呈現了新的特點，人們對教育權益保障的追求更加強烈，對教育公平的訴求更加迫切，依法維權的意識也日益高漲，教育面臨的司法環境也發生了很大變化。在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的背景下，深入推進教育法治建設，已成為新時期教育工作的重要內容。在日前舉辦的由教育部政策法規司指導，中國教育發展戰略學會、上海市教育委員會和上海交通大學聯合主辦，教育研究中心和上海市教育法學研究會協辦的首屆“中國教育法治與教育發展高峰論壇”上，專家們各抒己見，共同關注依法治教。
1.決策科學化是依法治教的基礎
袁振國：通常講政策，是指政府部門的行政決定。從中央到地方，從地方多個行政部門特別是綜合部門、教育行政部門到具有較高自主權的學校，有四五個層級，有的時候還要更多一些。各個層級的權責的邊界在理論上是否明確，在實踐中是否遵守落實？在什么層次誰有決策權？上級干預下級、行政干預學校的內容、程度有沒有限定，程序是什么？責、權、利如何統一？這都需要不斷明確。
不同層級制定怎樣的政策，不同層級政府針對同一個工作內容制定政策的時候在原則性上、針對性上、具體化程度上無疑應該層次分明。
政策從宏觀到微觀，從上位到下位，是一個完整的政策系統，各級各類的教育政策，中央的、地方的和教育其他行政部門的政策應該相互銜接、各司其職。
馬懷德：教育決策權是教育主管機關和各級各類學校行使的重要權力，關系到受教育者和師生的重大利益和權利。當前，教育領域還存在不重視決策程序，隨意決策、決策不負責任等問題，必須有效加以規范。
袁振國：要保障政策的科學性、民主性，必須要有透明的程序，程序越透明，就越能保證決策的科學性和民主性。政策的制定過程并不是參與的人越多越好，更不是每人一票。民主化更應注重利益相關者和專業人員的作用。民主化的一個重要保證是信息公開，參與決策人的意見和理由要向社會公開，所有參與決策的人要對自己的決定負責。
馬懷德：我認為，實現重大教育領域決策法治化，應當堅持以下制度和程序：
一是合法性審查制度。教育主管機關和各類學校在作出事關社會公眾和師生利益的重大決策時，必須履行決策的合法性審查程序，在決策前由法制機構或者法律顧問先行合法性審查，凡不能通過合法性審查的決策不得上會討論，不得作出決策。
二是專家論證制度。建立重大決策的專家論證制度和聽取意見制度，直接關系到教育領域決策的科學性和民主性。教育領域的很多決策涉及專業技術問題，必須在決策前交由專業技術人員進行專家咨詢論證，凡未能通過論證的亦不得作出決策，唯有如此，才能防止領導隨意決策，確保決策的科學性。教育領域專家學者云集，有助于教育主管機關和學校落實專家論證制度。特別是高校，可以通過學術委員會、教職工代表大會等校內學術機構實施專家論證咨詢，提高高校決策的科學性和民主性。
三是集體決策制度。教育領域的重大行政決策應當在深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證的基礎上，經教育主管部門負責人和學校領導班子的集體討論決定，以規范依法決策，推進依法行政和依法治校，確保決策的民主化和科學化。
四是風險評估制度。一個重大政策的制定，是關乎國家利益、百姓幸福的大事，所以建立事先的包括社會穩定風險、環境風險、經濟風險在內的風險評估制度很有必要。增加風險評估的政府決策過程，實際上夯實了教育決策的社會基礎，有助于實現維護社會穩定、提高教育教學質量、有效服務社會等多重效果。
五是決策公開制度。2014年，教育部頒布的高校信息公開清單50項多數涉及高校的決策事項，連同教育主管機關依照《政府信息公開條例》需要公開的各類事項，構成了教育決策公開制度的主要部分。在此基礎上，要建立健全教育決策公開工作機制，規范重大事項決策公開的內容、程序和方法。決策通過的重大事項，應按照有關法律法規的規定，在政務網上全面公開，并以書面形式告知有關方面。
袁振國：對政策實施的情況進行評估也是提高決策科學化、民主化的重要環節。及時對政策實施情況進行評估，可以了解政策執行過程中存在的問題、困難和經驗，可以對政策的內容及時進行修改、補充或停止，尤其是事關全局、影響大、涉及面廣的政策及時獲得政策效果的反饋意義重大。
馬懷德：完善教育領域的決策制度，各級教育主管機關和學校領導干部要更新理念，善于運用法治思維和法治方式行使決策權，確保教育領域的決策民主、科學、規范；要完善相關配套法規規章，理順行政教育領域體制、細化各項教育領域決策制度，增強決策制度的操作性，提升教育領域依法決策的水平；要建立科學的評價考核制度，將重大決策制度的執行情況納入績效考核范圍；要嚴肅追究違法違規決策的法律責任，實現教育領域重大決策法治化目標。
2.依法治校就是要處處體現法治理念
胡建淼：自從2003年教育部印發《關于加強依法治校工作的若干意見》以來，我國推進“依法治校”已有十幾年，但是深度和廣度都還不夠，不少高校沒有真正重視，更不要說真正做到“依法治校”。
要推進依法治校，首先認識上必須到位。抓“依法治校”不是為了“宣傳”，不是走形式，而是為了提高大學的治理水平。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理現代化”，四中全會提出“全面推進依法治國”。落實這兩項任務，大學就要推進“大學治理現代化”。推進“大學治理現代化”的關鍵在于推進“大學治理法治化”，而推進“大學治理法治化”的關鍵又在于深入推進“依法治校”。
有些高校領導重視學科和大學排行榜，但不夠重視依法治校。有些學校的主要領導，在落實依法治校時，應付性地做一些表面文章，但內心是不重視的，甚至認為抓依法治校是“添亂”。有的高校擁有一流的學科，但只有三流的管理。為此我想說：如果你有一流的學科，但只有三流的管理，那么你的學科遲早會降至二流；相反，你雖然只有三流的學科，但有一流的管理，那么你的學科建設水平也遲早會上升。提高學校的管理水平是個系統工程，但無可置疑的是，“依法治校”是提高學校管理的重要“抓手”。所以說，抓“依法治校”就在間接地抓學科建設。
大學要“去行政化”是一個正確的高校治理改革方向。但大家一談“去行政化”，就容易集中到大學“去行政級別化”。我以為，這抓錯了重點。大學治理“去行政化”，首先指政府對大學的管理要“去行政化”，政府不能把大學當成“行政機關”，否則會將大學管死；其次是在學校本身的管理中，要堅持學術權與行政權分離，并堅持學術權高于行政權。
孫霄兵：當前，教育部推動落實和下放高等學校辦學自主權，同時推進大學章程建設，通過完善高等學校黨委領導下的校長負責制、學術委員會制度、教職工代表大會制度、理事會制度，構建高等學校依法自我管理的治理體系，就是深刻體現法治思維的改革舉措。
胡建淼：“依法治校”不僅僅是依“法律”條文治校，更是讓法治精神滲透到高校管理的方方面面。學校管理是否真的需要堅持“依法治校”？“依法治校”是否真能提升學校的管理水平？這與我們是否正確理解“依法治校”有很大關系。有人以為，我們學校既不是行政機關（需要執法），也不是人民法院（需要判案），“法”與學校離得太遠。這還是反映了我們沒有真正地、正確地理解“依法治校”。要正確而全面地理解“依法治校”，必須注意以下幾點：第一，“依法治校”不是“依罰治校”；第二，“依法治校”主要是治“治校者”，不是僅僅針對“被治校者”；第三，“依法治校”主要不是指遵守“法律條文”，而是將“法治精神”滲透和貫徹到學校的管理制度中去，使得整個學校的管理符合“法治精神”。
孫霄兵：黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，明確要求把法治教育納入國民教育體系，習近平總書記多次強調要在全社會弘揚社會主義法治精神。深入開展法育，培養青少年基于法律的國家認同、制度認同、道路認同和社會共識，培養青少年自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的思維習慣和行為方式，是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的基礎工程，是全面貫徹國家教育方針，促進青少年健康成長、全面發展，培養社會主義合格公民的客觀要求。要把法育的理念貫穿教育全過程，成為培養人的重要組成部分，要和德育、智育、美育、體育等一樣，成為教育的重要內容和維度，成為教育政策和教育實踐的一個基本出發點和基本遵循。
3.需要厘清的幾個問題
勞凱聲：落實依法治教，需要涉及厘清各類關系，其中關于公立學校在司法上的定位是我想提出的問題之一。
在我國，公立學校在很長時期里被定位于由政府舉辦、不具備法人地位的社會組織，是政府的附屬機構。對公立學校的這一定位帶有典型的計劃經濟特征，反映了長期以來人們對教育的一種傳統認識。
近幾十年來，隨著社會轉型發展，計劃經濟時代的總體性社會結構開始分化出公域和私域這樣兩個不同的社會部門，對公立學校重新進行定位的問題開始凸顯。1995年的《中華人民共和國教育法》規定了公立學校的法人制度，這是對公立學校的一種新的法律定位。公立學校法人制度使政府與學校之間的分權獲得了合法的依據，并使公立學校的“辦學自主權”這一界定較為籠統、性質較為模糊的學校權利獲得了合法性。但許多人認為，由于我國的學校法人制度尚無公法人、私法人之分，因此法律并未對公立學校法人進行明確的性質規定，公立學校的法律地位還存在模糊空間。
由于我國法人制度包括了從幼兒園一直到大學的教育機構，這意味著獲得法人資格的公立學校要在自己的權利范圍內獨立承擔民事責任，但不同學校在責任能力方面也存在著很大的差異性。對于某些類型的公立學校，例如高等學校、職業技術學校以及相當一部分承擔社會教育職能的學校教育機構而言，這不是一個問題。但是對于公立中小學而言則不同，這類教育機構承擔著基礎教育方面的國家責任，體現著公正公平的基本原則，因此在權利能力和行為能力方面都與其他類型的學校教育機構有著極大的區別。特別是公立義務教育學校，按現行法律的規定，為了體現教育的公益性質，其辦學經費全部或基本來源于國家的公共財政撥款，并無獨立的經濟來源，因此不具備獨立承擔民事責任的能力。但《教育法》卻忽視了義務教育學校的這種特殊性，把義務教育學校等同于其他類型學校，作了一個籠統的規定，未能根據實際條件的不同對不同學校作出必要的區分，從而產生了義務教育學校的權利能力和責任能力之間的扭曲。以近年來發生在中小學校的學生傷害事故為例，學校無奈，家長埋怨。而社會又普遍同情處于弱勢的受傷害學生，法院判決或多或少地受到這種心態的影響。所有這些因素都使得學生傷害事故問題成了一個十分敏感和難以解決的問題。
孫霄兵：法律是教育改革發展的最大公約數。要把改革要求通過法定程序上升為國家意志，通過法治方式凝聚改革共識。比如，目前正在修改民辦教育促進法明確提出分類管理，為下一步民辦教育改革發展打開新的空間、提供法治保障。要通過法治方式化解風險和矛盾。當前的教育改革已經進入深水區、攻堅期，教育領域新的矛盾和熱點不斷涌現、面臨的風險也日益增多。目前較為突出的學校安全問題，迫切需要通過法治方式進行破解。教育部正在研究制定關于建立健全學校安全風險防控機制的意見并積極推動學校安全立法，明確各有關主體的權利義務邊界。要推進管辦評分離，改變傳統行政的管辦不分、行政命令為主的管理模式，更多通過行政執法等方式實施教育管理。
勞凱聲：從我國社會轉型的實際狀況、從社會對教育的功能要求，以及其發揮的實際可能性看，可以這樣來概括我國公立學校的基本特征：公立學校是由國家設立、為不特定多數人服務、以培養人才、創新和保存知識為目的、面向社會自主辦學的功能性社會組織。從機構性質看，應是一種非政府和非企業的社會組織。從社會功能看，應是國家以培養社會所需人才、開展學術研究為目的而舉辦的、由公共財政經費維持的社會組織。從其與政府關系看，是具有獨立管理機構的組織體，而不是行政機關的內部單位和附屬機構。從法律地位看，作為獨立辦學的法人機構，公立學校的辦學權利是一種復合型權利，其中既有通過政府的公務分權獲得的公權力，也有作為獨立法人所具有的法人權利。公立學校作為法人依法享有的民事權利不應當損害公立學校的公益性質。因此，公立學校法人在法律上似應單獨列為一類特殊的法人類型，可稱為“公立學校法人”。
葉必豐：我認為，還有必要厘清司法判例對高等院校行政職能的影響。
高校對學生的管理并非國家行政職能，而是一種民主性治理、自主性治理。自主性治理所引發的糾紛，基于一定程度的不平等性，不能直接通過民事訴訟來解決，也不見得要通過行政訴訟來化解，至少不應該把高校認定為國家行政機關，直接由法院來審理。該類糾紛也不合適通過向教育主管們申訴，然后不服向法院提起行政訴訟。否則，會導致糾紛的滾雪球效應。
比如1999年4月田永案的判決認為，《學位條例》第8條規定“學士學位，由國務院授權的高等學校授予”，《教育法》規定“國家實行學業證書制度”，“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”，都是被告北京科技大學具有行政管理權的明確法律依據。
上述判決并沒有追問事業單位的行政管理，是內部自治性的行政管理還是對社會的國家行政管理；沒有探尋《學位條例》所稱“授權”，是否就是晚9年制定的《行政訴訟法》上的授權；沒有甄別《教育法》所稱高校的“權利”，是否就是具有國家強制性的“權力”；沒有權衡對學生管理與對教職工管理的一致性。上述判決更沒有著眼于未來的國家治理現代化和高校自主權，僅僅立足于此類管理糾紛如果不由法院通過行政訴訟來解決，那么應該由誰通過什么途徑來解決？
田永案基于媒體的傳播，各地法院競相效仿；基于1999年第4期《最高人民法院公報》的刊載而取得了指導地位；基于2014年入選指導性案例，使得“各級人民法院審判類似案例時應當參照”。
黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理現代化的內容很多，其中很重要的一個方面就是厘清政府與社會的關系，政府退回到自己的界限范圍內，社會的回歸社會。為此，中央發布了《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》，指出：“實行政事分開，理順政府與事業單位的關系……進一步落實事業單位法人自主權。”國務院辦公廳《關于承擔行政職能事業單位改革的意見》具體規定：“對承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。”
高校作為事業單位，理所當然應按照上述文件要求進行政事分開改革。高校即使具有行政職能，也必須予以剝離。以往司法判例影響下的行政職能變化，必須正本清源。
我們需要創新高校辦學自主權糾紛的化解機制，可以建立類似勞動爭議調解——仲裁——訴訟的糾紛化解機制。每個省級行政區設立一個仲裁委員會，由高校推薦的人員、學生推選的人員和教育行政部門推薦的人員組成。仲裁以調解為前置程序，以訴訟為終局程序；訴訟不能以仲裁組織為被告，而只能以原糾紛雙方當事人為原被告。只有這樣，才能體現國家治理現代化的改革要求，體現高校的辦學自主權。
更多精彩資訊請關注查字典資訊網，我們將持續為您更新最新資訊!
