《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中期評估

特殊教育專題評估報告

（摘要）

一、評估背景與評估方法

2010年7月，黨中央、國務院出臺了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《教育規劃綱要》）。這是我國對新世紀教育改革做出的全面新部署，不僅明確了各級各類教育發展的重點任務，還特別強調了推動各項教育改革的關鍵環節及保障措施。《教育規劃綱要》的頒布與實施對于推動我國教育事業在新的歷史起點上加快改革和發展，更好地適應我國經濟社會發展新要求與人民群眾新期盼，具有重大而深遠的意義。

2015年4月，受國家教育體制改革領導小組委員會辦公室委托，中國殘疾人聯合會（以下簡稱“中國殘聯”）組建近30人的評估組，對《教育規劃綱要》中特殊教育部分的實施情況進行第三方評估。評估組成員包括來自中國殘聯及下屬教育就業部領導，中國盲人協會、中國聾人協會、中國肢殘人協會、中國智力殘疾人及親友協會、中國精神殘疾人及親友協會5個專門協會主要負責人，部分高等院校特教專家以及部分特教學校校長等。調研評估的內容全面覆蓋《教育規劃綱要》提出的特殊教育發展任務。根據全國各地經濟與教育發展水平，選取了東中西部5個省（浙江、福建、河南、四川和陜西）進行取樣。通過相關文獻分析、實地考察以及深入訪談等方法全面了解了《教育規劃綱要》實施以來全國各地特殊教育的發展實際情況。

二、成績與經驗

評估組高度肯定了《教育規劃綱要》實施五年來所取得的卓越成效。

（一）特殊教育政策保障顯著加強

《教育規劃綱要》實施以來，黨和國家高度重視特殊教育，各級政府相繼出臺一系列政策文件，不斷加大對特殊教育的政策保障。黨的十八大明確提出要“支持特殊教育”，《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》提出要“關心和支持特殊教育。改善特殊教育學校辦學條件，逐步實行殘疾學生高中階段免費教育。”黨的十八屆三中全會強調要“推進特殊教育改革發展”。

2014年1月，國務院辦公廳轉發教育部等七部門編制的《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》（國辦發〔2014〕1號），要求進一步提升特殊教育普及水平、經費保障能力和教育教學質量，確定了三年內將三類殘疾兒童少年義務教育入學率從72%提高到90%以上，特教學校預算內生均公用經費從平均2000元提高到6000元以上的重要目標。同期，國務院召開了全國特殊教育工作電視電話會議，李克強總理作出重要批示，劉延東副總理出席會議并講話，王勇國務委員主持會議并總結講話，對當前和今后一個時期的特殊教育工作做出了重要部署。

2010年教育部發布了《義務教育階段盲校教學與醫療康復儀器設備配備標準》等三個特殊教育行業標準的通知（教基二〔2010〕2號）；2012年，教育部、中央編辦、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部頒發了《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》（教師〔2012〕12號），提出“到2015年，基本形成布局合理、專業水平較高的特殊教育教師培養培訓體系，特殊教育教師職業吸引力進一步增強，教師數量基本滿足辦學需要。到2020年，形成一支數量充足、結構合理、素質優良、富有愛心的特殊教育教師隊伍”。

與此相適應，全國各省、自治區、直轄市出臺的“十二五”規劃綱要及教育規劃綱要都將發展特殊教育列入任務要求，各地的“特殊教育提升計劃”以及相關配套政策為落實國家《教育規劃綱要》提供了強有力的支撐，各地制定并實施的相關政策與措施，有力促進特殊教育事業有了一個大發展。

（二）特殊教育投入力度明顯增加

《教育規劃綱要》實施以來，國家及地方對特殊教育的投入力度明顯增加。教育部、發展改革委、中國殘聯等部門從2008年開始，組織實施了建國以來規模最大的特殊教育學校建設規劃項目。四年中，中央和地方累計投入54億，實施特殊教育學校建設項目，以中西部地區為重點，支持新建和改擴建1182所特殊教育學校；2012年開始實施特殊教育學校建設二期項目，累計下達資金24.42億元，重點支持了62所殘疾人中高職院校和高等特殊師范院校，用于加強特殊教育學校基礎設施建設及購置教學康復實驗設備。1

從2014年起，各地將義務教育階段特殊教育學校公用經費單列，年生均標準達4000元，預計2016年達到不低于6000元。隨班就讀、特教班和送教上門的義務教育階段生均公用經費也逐步得到同標準落實。2

社會力量支持特殊教育的投入力度也明顯增加。交通銀行籌資和6萬名員工捐款1億元，實施“通向明天—交通銀行殘疾青少年助學計劃”資助殘疾學生完成學業，并設立“特教園丁獎”。據中國殘聯統計，五年間僅中國殘疾人福利基金會在特教方面籌款就有2億多元，受益殘疾兒童少年達28萬人次。此外，各地殘疾人就業保障金支持特殊教育的比例也在逐年提高。

各地執行“兩免一補”時，普遍將特殊教育單列，其補助項目、標準普遍高于普通教育，生活費基本由國家“全包”。殘疾兒童接受普惠性學前教育、高中階段教育和高等教育都享有國家相應的助學政策資助。

（三）特殊教育辦學條件不斷改善

截至2014年，全國義務教育階段特殊教育學校2000所，其中2009-2014年期間新增加328所（圖1）。3基本實現了30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有1所獨立設置的特殊教育學校的目標。

圖1 2009-2014年全國特殊教育學校數

教育部、財政部共同實施特殊教育改善辦學條件項目，中央特教專項補助經費從2011年的2500萬元提高到2014年的4.1億元，四年里累計投入5.4億元，4資助范圍由中西部地區擴大到除京津滬以外的全國所有省份，基本實現全覆蓋，支持的內容擴展至重點支持普通學校建立資源教室、特殊教育學校配備設備設施以及區域“醫教結合”實驗等，特殊教育學校少、破、舊、陋等狀況正在加快改變，辦學條件得到明顯改善。

（四）特殊教育體系不斷完善

《教育規劃綱要》實施以來，我國特殊教育體系不斷完善。

截至2013年，在特教學校學前班（部）就讀的殘疾兒童近1萬人。此外，據不完全統計，有近萬名殘疾幼兒在普通幼兒園隨園就讀。

截至2014年，接受特殊教育的在校學生39.49萬。未入學殘疾兒童數從2010年的14.5萬人減少至2013年的8.3萬人。5視力、聽力以及智力殘疾學生入學率提升，自閉癥、腦癱、多重殘疾學生人數逐年增加（圖2）。

截至2014年，全國共有特殊教育普通高中班（部）187個，在校生7227人；其中盲生1054人，聾生6173人（圖3）。殘疾人中等職業學校（班）197個，在校生11671人，畢業生7240人，其中5532人獲得職業資格證書（圖4）。6

圖2 2009-2013年未入學學齡殘疾兒童少年人數7

圖3 2009-2014年全國殘疾人普通高中學校（班）數和在校生數

圖4 2009-2014年全國殘疾人中等職業教育機構數和在校生數

圖5 2009-2014年全國高等院校錄取殘疾學生數

2014年全國共招收殘疾大學生9542人，其中7864名殘疾學生被普通高等院校錄取，1678名殘疾學生進入特殊教育學院學習（圖5）。8此外，國家開放大學殘疾人教育學院殘疾學生有7000多人。2015年，教育部、中國殘聯聯合印發《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定（暫行）》，對各級招生考試機構為殘疾人參加高考提供平等機會和合理便利做出明確規定，有望支持更多殘疾學生到普通學校就學。

（五）特殊教育師資隊伍建設初見成效

2012年，教育部會同中央編辦、發展改革委、財政部和人力資源社會保障部頒發《關于進一步加強特殊教育教師隊伍建設的意見》，就加強特教教師隊伍建設規劃、條件準入、培養培訓、教師管理、落實待遇等方面做出明確規定；“國培計劃”從2012年增設特殊教育骨干教師培訓項目，已培訓特殊教育骨干教師近6000名。高校開辦特殊教育師范專業數量明顯增加，人才培養規模持續加大；2013年，教育部批準華東師范大學開辦全國第一個“教育康復”專業，推動培養特殊教育相關服務人員；2014年，教育部啟動“特殊教育卓越教師培養計劃改革項目”，確定了華東師范大學等五所高等院校為實驗學校；2015年6月南京特殊師范學院實現專升本；教育部、中國殘聯從2010年起設立了“交通銀行特教園丁獎”，每年評選200名優秀特教教師，已有1000人獲獎；全國“十大教書育人楷模”等各類教師表彰獎勵都有特教教師的身影。

2009-2014年全國特殊教育學校專任教師人數呈逐年上升趨勢，截止到2014年底，全國特殊教育學校專任教師48125人，比2009年增加10180人，增幅26.8%（圖6）。9特殊教育學校師生比從2009年1：4.19上升到2014年的1：3.86。10

2009—2014年全國特殊教育教師參加特殊教育培訓人數呈逐年上升趨勢，2014年有30802名特殊教育教師參加培訓，較2009年增加了10088人，增幅48.7%。從參訓人數的比例來看，參加特殊教育培訓的教師比例由2009年的55%提高到2014年的64%（圖7）。11

各地以提高特殊崗位津貼的方式把提高特教教師待遇問題落到實處。內蒙古、浙江、湖南、海南、陜西、寧夏等省、自治區提高特教津貼比例，最高達到當地事業單位績效工資基準線的30%-50%。黑龍江、貴州規定隨班就讀教師享受特教津貼。陜西規定省、市、縣三級特教專職教研員享受特殊教育崗位津貼。遼寧規定中高職特教學校教師享受特教津貼。浙江、福建、山東、湖北、海南、甘肅將特教教師津貼范圍擴大到退休教師。

（六）部分地區創造特教改革發展新經驗

《教育規劃綱要》實施五年來，各地積極探索特殊教育改革與發展的規律，形成了一系列寶貴的經驗。

【案例】浙江——衛星班模式

浙江省的特殊教育衛星班是介于“特教學校與輔讀班”之間的一種殘障學生分類安置形式，是為滿足特教學校教學發展需要和某個區域特殊學生的就學需求，根據“資源集中、就近輻射、雙向協同”的原則，在周邊鎮街的普通學校內延伸設立的特殊教育教學班；主要招收智障、腦癱、自閉癥等適齡特殊學生，按照相關程度進行教育訓練。衛星班特殊學生生均公用經費按當地同級普通學校生均公用經費的10倍以上撥付。每個衛星班實驗點由省教育廳一次性撥付50萬元建設經費。

【案例】四川——“1+5+N”模式

四川成都雙流縣特殊教育學校（含縣級特殊教育中心）和彭鎮中心小學的“1+5+N”融合教育模式，“1”是指設在特殊教育學校的縣級資源中心，“5”是指建立在五個鎮（街道）的中心小學的二級資源教室，“N”是指建立在鄉村普通學校的資源教室。

【案例】福建——學前特殊教育

2011年，福建省出臺了《特殊教育幼兒園管理辦法（試行）》和《特殊教育幼兒園設置標準》，在各級殘聯的推動下先后設立了廈門市心欣幼兒園、福建省福樂幼兒園等5所公辦特殊教育幼兒園；支持有條件的特殊教育學校舉辦學前班；推動和鼓勵普通幼兒園、普通小學學前班招收有接受普通教育能力的殘疾兒童隨園就讀；鼓勵社會力量開辦殘疾兒童康復教育機構。

【案例】上海——特教教師雙證和職稱考評單列

上海市教委與華東師范大學合作，開展特殊教育學校教師和隨班就讀資源教師崗位證書培訓，實行特殊教育教師擁有“教師資格證”和“特殊教育崗位證書”雙證制度。五年來，上海市特殊教育教師的職稱評審單列，與普通教育教師分開評審，突出特殊教育教師的獨特要求，有效提升了特殊教育教師的專業化水平。

【案例】廣西——特殊教育師資培訓中心

2012年11月，廣西自治區教育廳設立廣西特殊教育師資培訓中心，中心為全額撥款事業單位，落實編制25名。中心組織開展各類特殊教育學校師資培訓工作，組建專家團隊，開展調研、考察、指導，為出臺特殊教育政策提供專業支持。

三、問題與不足

當然，《教育規劃綱要》的實施仍面臨不少困難與挑戰。

首先，評估組發現各級地市、縣鄉等基層政府對特殊教育的重視程度不一。部分地方對特殊教育的認識水平偏低，仍將其定位為慈善事業和公益事業，而非殘疾兒童應享有的權利。部分地市基礎教育管理部門尚無專人負責特殊教育工作；各有關部門沒有形成共同謀劃和管理特殊教育事業的良好協作機制。

其次，特殊教育在諸多方面都表現出了發展的不平衡。一是區域發展不平衡，中西部地區、農村、牧區特殊教育發展緩慢，水平較低。同一省不同地區的發展也存在不平衡。老少邊窮地區對特殊教育關注不夠。全國仍有589個30萬人口以下的縣沒有特教學校，多分布在全國老少邊窮地區。二是義務教育與非義務教育階段的特殊教育發展不平衡。學前特殊教育剛剛起步，殘疾幼兒入園率偏低，貧困地區基本為空白；殘疾人職業教育發展相對緩慢；高等特殊教育整體規劃與管理亟待進一步加強，高等院校對殘疾大學生支持保障的力度也需進一步加大。三是特殊教育所關注殘疾兒童的障礙類別不均衡。除視力、聽力和智力三類殘疾兒童，自閉癥、腦癱和多重殘疾兒童的受教育情況堪憂。

第三，特殊教育質量不容樂觀。調研發現，教材、教具、教法等諸多因素制約著特殊教育質量的提升。1983年為輕度智力障礙兒童編制的教材仍在一些特殊學校中使用。教師們制定個別化教育計劃、自主制作教材的必要技能相對較弱。

評估組還發現作為我國特殊教育主體形式的隨班就讀呈萎縮態勢，質量堪憂。送教上門服務普遍缺乏工作制度，對送教對象、人員、目標、內容、成效等重要問題尚未形成體系，服務缺乏科學性與針對性。

第四，特殊教育師資隊伍建設亟待加強。我國目前特殊教育教師和康復等各類專業教師數量不足，職前培養和職后培訓不足。

特殊教師津貼59年維持未變，雖然有部分省份提高了比例，但大部分省份在等待國家層面政策。亟待國家有關部門出臺政策，真正發揮激勵作用。

四、對策與建議

評估組建議，《教育規劃綱要》實施的后五年，即“十三五”期間，要按照習近平總書記“四個全面”的戰略布局，以維護殘疾人教育權利為出發點，以全面加快殘疾人小康進程為目標，以深化教育改革為動力，以落實好一系列法律法規和政策措施為抓手，完善殘疾人教育體系，擴大殘疾人受教育機會，提高教育教學質量，推動殘疾人教育改革發展。

第一，完善法律法規，加強督導檢查。加快推動《殘疾人教育法》立法工作，提高各級政府依法履職的意識。將殘疾兒童入學率、特殊教育教師專業化水平、特殊教育保障水平等納入到地方義務教育均衡發展、教育現代化以及全面建成小康社會的綜合督政指標，并建立相應的獎懲機制，確保特殊教育政策法律落到實處。

第二，改革特殊教育管理體制，統籌規劃全口徑殘疾人教育發展。將殘疾人學前教育、高中階段教育、高等教育、掃盲教育和終身教育等的管理納入各級教育行政部門內部相關部門的職責分工，或成立專門的部門負責全口徑殘疾人教育，確保納入教育發展全局，做到統籌規劃、合理布局、保障投入，切實完善殘疾人教育體系，滿足殘疾人不斷增長的教育需求。

第三，繼續加大特殊教育投入，保障正常運轉。建立特殊教育投入增長的長效機制，進一步增加特教學校生均預算內公用經費標準。將殘疾人學前、義務、高中階段教育納入基本公共服務范圍，實施15年免費教育。繼續改善中西部地區、貧困地區、少數民族地區特殊教育機構的辦學條件，啟動少數民族地區特殊教育專項建設項目。彩票公益金、殘疾人就業保障金繼續支持特殊教育發展。

第四，堅持普及提高并重，注重提升殘疾人教育質量。在普及殘疾兒童義務教育的同時，必須將提高教育質量擺上議事日程。在完成三類特殊教育學校義務教育階段課程標準研制和教材編寫基礎上，應開始研究非義務教育階段課程建設，制定標準，加強內涵發展。探索普通高校如何為殘疾大學生融合教育提供支持保障服務，出臺隨班就讀相關政策，研制普通學校特殊教育資源教師建設標準，建立隨班就讀質量監控體系。加強頂層設計，明確送教上門對象、人員、目標、內容、質量評估等多方面問題，保證殘疾兒童獲得適合的教育與康復服務。

第五，加強特殊教育教師隊伍的建設與管理。推動各省出臺特教教師編制標準。針對特教學校特點，提高編制標準。根據隨班就讀需要，提高普通學校資源教師配備標準。在編制結構中保證一定比例的康復等相關專業教師。

整體規劃特教教師職前培養與職后培訓體系。普通師范院校普遍開設特殊教育必修課。統籌規劃高等特教師范院校布局，保證質量。特教教師培訓全面納入各級各類教師培訓規劃和項目，實施中西部地區特教教師定向培養計劃。加快康復專業人才培養與培訓力度，充實優化特教專業隊伍結構。

制定特教教師職業標準和特教職務（職稱）評聘體系。切實提高特教教師崗位津貼標準。

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