黨的十八屆五中全會公報提出：實現十三五時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，這對仍處于重要戰略機遇期的國民經濟和社會發展具有重大現實意義和深遠歷史意義。

五大發展理念各有所側重，又是一個有機整體，是改革開放以來我國發展觀念和發展方式的系統集成與理論自覺，為我國未來五年全面深化改革、實現第一個百年奮斗目標提供了頂層設計。上海作為改革開放排頭兵、創新發展先行者，對此應在思想上有更高的認識自覺并在實踐上有更積極的作為。

回顧與前瞻：突破短板

上海曾是近代遠東第一大都市和現代中國工業中心城市，改革開放以來，以浦東新區、自貿試驗區等上海探索為標識，上海在堅持社會主義發展道路，探索中國式現代化路徑上不斷取得重要進展，為我國其他地區和城市的改革開放發展提供了有益的思路、經驗、做法，可以說為形成五大戰略理念作出了應有的貢獻。但與五中全會提出的四大戰略布局相比，還存在著一些問題和不足。十三五的號角已經吹響，對照五大發展理念及其目標要求，認真總結上海十二五時期的經驗和問題，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的新征程中繼續做好排頭兵和先行者，上海不僅有這個實力與條件，也是歷史賦予這座偉大城市的新使命。

創新發展是上海最突出的城市精神和實踐風格。這既與上海在科學研究、產業技術、中國制造和上海品牌等方面的百年積淀密切相關，也是由當今上海所承擔的國家戰略任務和轉變城市發展方式兩方面所決定的。按照國務院最新頒布的城市劃分標準，上海已不再是特大城市，而是屬于為數不多的超大城市之一。在經歷了前些年的高速發展后，上海的各種資源與環境條件已瀕臨紅線，大城市病日益嚴重。2014年5月24日，習近平總書記在上海考察調研時對上海提出加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍的新要求。2015年，大力實施創新驅動發展戰略，加快建設具有全球影響力的科技創新中心作為上海一號課題加速研究和布局，在隨后出臺的加快建設科創中心22條意見中，明確提出把上海建設成為綜合性開放型科技創新中心并躋身全球重要創新城市行列的目標。在此目標下，上海的科研投入不斷加大，2014年已相當于發達國家水平。同時創新資源迅速集聚，目前的大張江已集結了全市80%以上的科技創新資源。但也存在體制機制不健全、顛覆性創新少、創新商務成本偏高等問題。如何把創新發展理念與科創中心建設更密切地結合起來，應成為上海十三五規劃編制的重中之重。

協調發展既是上海一直在努力追求的目標，也是目前面臨的比較突出的問題。城市病的主要原因是城市發展的不平衡和不協調。為了促進城市健康和可持續發展，上海一直在調整城市戰略定位。1990年代以前，上海的目標是經濟中心，2000年以后，變為以四個中心為基本框架的國際大都市，但仍局限在硬件上，2007年上海提出建設文化大都市，補齊短板，走過了一條從一個中心到四個中心，從一個城市到兩個城市（國際大都市+文化大都市）的探索道路。但這主要是在頂層設計上完成了對城市主要功能和目標的協調，在實際的發展過程中仍存在一些問題。與西方同級的大都市相比，上海最大的差距不在硬實力上，而在軟實力和軟環境。在長三角城市群內部，產業競爭、交通聯動、環境保護、社會服務等協調問題依然艱巨。在四個中心方面，航運中心進展相對滯后，而金融中心尚未取得重大突破。在城鄉一體化方面，一些珍貴的傳統村落未能得到有效的保護。這些都是十三五時期需要重點抓緊落實的緊迫性工作。

資源不足是上海發展的最大瓶頸，綠色發展成為上海發展的當務之急。上海是個美麗的海濱城市。但由于自然資源匱乏，生物資源不足，植物群落結構簡單，林木資源有限等，同時由于過度的利用和污染，上海目前已成為水質型缺水城市，這些問題嚴重威脅著上海發展的自然資源與環境條件。上海的建設目標是國際大都市和文化大都市，人口和空間是城市發展的兩大基本問題，前者需要宜居的城市環境，后者需要有足夠的土地發展經濟。但上海在這兩方面均不樂觀。首先，上海市區土地嚴重超過負載能力。截至2014年底，全市建成區面積3124平方公里，超過市域陸地面積的45%，已逼近規劃規模3226平方公里。所以在新一輪城市規劃編制中，已設立了城市建設用地零增長的紅線。其次，上海市區土地規劃建設嚴重不均衡。其中最突出的是工業用地比重過大，高達27%。而公共設施和綠地的用地比例偏低，如人均公共綠地僅為7.1平方米，而養老及社區文化、體育等公共服務設施也相對不足。其他還包括大幅降低能耗和碳排放等。如何以節約資源，提高技術、改善環境等為主要手段，平衡好人口膨脹、資源約束、生態環境壓力加大的矛盾，推動城市經濟增長、社會進步，也是上海在十三五時期必然面臨的大考和難題。

開放發展是上海城市的優良歷史傳統，上海也是中國開放發展水平最高的大都市。在宋代，上海一帶已有日本、新羅等國的海船進行官方貿易。2001年5月，國務院在批復《上海市城市總體規劃（19992020）》時提出把上海建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市。在發展更高層次的開放型經濟的時代大潮中，2013年8月國家在上海設立了首個自貿試驗區。截至目前，上海自貿試驗區前后兩批54項開放措施，有近900個項目落地。在第二批31項開放措施中，也有多個項目落地。此外，新修訂的《外商投資產業指導目錄》，新出臺的《中國（上海）自由貿易試驗區中外律師事務所互派律師擔任法律顧問的實施辦法》 和 《中國（上海）自由貿易試驗區中外律師事務所聯營的實施辦法》等，一方面大幅減少了國際投資貿易的限制性措施，另一方面也為提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權作出了積極的嘗試，不斷刷新著上海作為國際大都市的開放內涵。但坦率而言，上海在開放型經濟體制建設上還存在不少薄弱環節，如人口的國際化程度較低、與國際投資貿易通行規則相銜接的制度框架尚未真正建立、服務業開放程度不高、外資管理審批環節多等。展望十三五時期，上海作為長江經濟帶和21世紀海上絲綢之路的核心城市，在開創對外開放新局面中應有更大的手筆和更良好的表現。

共享發展是社會主義制度的本質要求，也是實現城市讓生活更美好的基本內涵。上海作為沿海發達城市，在共享發展方面正在作出引領性的探索。一是目標領先。上海市提出到2020年在全市建立起比較完善的政府購買服務制度，形成與城市相匹配的公共服務資源配置和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。還有上海市將于2016年實施《上海市城鄉居民基本醫療保險辦法》，建立城鄉居民統一的基本醫療保險制度等。二是成績顯著。和一般城市的一小時服務圈、半小時服務圈不同，目前上海已建成1015分鐘的社區養老服務圈，到2020年底將實現全市街鎮與基本管理單元的全覆蓋。但也有不足。以社區文化活動中心為例，在某些中心城區，平均每4平方公里就有一個，而郊區平均每30平方公里才有一個，個別的城鎮，100平方公里只有1個。不僅數量分布不均，服務水平差別也比較大，在個別地方還存在社區文化中心被擠占、挪用等問題。如何結合特大型城市的海量需求和特點，由政府牽頭，廣泛動員市場和社會力量，參與建設城市共享發展新格局，也是上海在十三五時期需要重點規劃和布局的。

實現全面和更高水平的發展

作為排頭兵、先行者，上海應在牢固樹立并切實貫徹五大發展理念的前提下，充分結合自身的積累和優勢，把全面發展和更高水平發展作為更高要求，指導自身的全面深化改革和更高水平的開放創新。建議上海在十三五時期重點做好一個中心的頂層設計和三大領域的戰略研究。

一個中心的頂層設計是科技創新中心城市。在十三五時期，上海應以此為戰略核心，研究、規劃和建設全球科技創新中心城市，為推進五個發展理念在上海實施提供巨型城市平臺。創新發展是一個整體，也需要系統性的支持，而城市就是這個整體和系統。這是在經濟全球化和世界城市化背景下，從戰略角度發現和創造未來的上海。

三大領域的戰略研究主要包括中國語境、社會土壤和主體條件。在某種意義上，創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，既是中國特色社會主義發展理念的系統集成，同時也借鑒吸收了當今世界的發展理論和思想智慧。由于后者的原因，在研究和認識上就難免出現不同闡釋，在建設和實踐中也必然存在著不同的標準與評估，這些問題不能得到有效和較好地解決，既會在思想輿論中產生混亂，也會因此影響到實踐進程。所謂中國語境，是立足于中國特色社會主義發展道路研究五大發展理念，建構具有中國話語特色和現實需要的創新、協調、綠色、開放、共享理論體系，為中國和上海提供堅實和科學的理論支持系統。所謂社會土壤，是要充分結合上海作為國際大都市的城市特點和發展需要，研究和制定接地氣和看得見的具體可行的指標體系，為五大發展理念從抽象走向現實建立中介和橋梁。所謂主體條件，就是要及早考慮培養一批能承擔起貫徹落實五大發展理念的人。目前，中國和上海的經濟都在經歷增速放緩、轉型調整的陣痛，具體的挑戰會有很多。但從戰略研究角度，主要是人的問題。人的問題的本質是有沒有合適的人去做或這樣一群人能否完成歷史賦予他們的艱巨任務？歷史經驗告訴我們，無論歷史進程會出現什么意想不到的風雨，也不論現實條件怎樣貧瘠和惡劣，只要有一大批不辱使命的主體，就可以創造任何人間奇跡。這是在中國特色社會主義五大發展理念的總體框架下，努力和加快實現上海全面和更高水平的發展的關鍵所在。

（作者為上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，國家十三五發展規劃專家委員會委員）

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