黨的十八屆五中全會今天閉幕，會議決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是繼2013年，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調整。

解讀

從中央決定到政策落地要多久？

以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序。在經歷了中共中央決定之后，也可能還有三個程序關要走。

第1關

中共中央的決定

無論生育政策如何調整，計劃生育始終被奉為中國的一項基本國策。因此，生育政策的調整還要由中央來敲定。

例如，"單獨二孩"政策敲定的標志性事件，就是2013年11月的中共中央十八屆三中全會。

全會決定中提到，"堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。"

此前，多位人口專家曾向記者表示，經過1-2年的"單獨二孩"過渡和評估，教育、醫療等各方面公共服務做好準備，"十三五"期間推開"全面二孩"可期。

第2關

國務院制定調整意見，全國人大常委會批準

"單獨二孩"政策在2013年11月敲定之后，當年12月國務院就向全國人大常委會提交了"調整完善生育政策的議案"，12月底全國人大常委會就通過了決議。

值得一提的是，這份《關于調整完善生育政策的意見》是以"中共中央、國務院"的名義向社會發布的，可見規格之不同。

事實上，中央層面并不會有太多實質性的政策細節和配套措施出臺，更多是象征意義的"走程序".

不過，《意見》確立了各地落實"單獨二孩"政策三步走的方案：省（區市）的政府制定實施方案；報國務院主管部門（即國家衛計委）備案；省人大或其常委會修訂地方性法規。

隨后，就進入了各地準備實施方案并報批以及等待的階段。

第3關

各地實施方案報批

國家衛計委官員曾向記者介紹，各地把實施方案遞交給地方人大或其常委會審議前，先提交給國家衛計委進行備案，與國家衛計委共同商討、完善方案，主要考慮的是當地的醫療衛生、教育、就業等配套公共資源能否滿足，以避免由于準備不足引發的一系列社會問題。

浙江省當時向國家衛計委報備了方案，被要求補過一次材料。

而廣東省衛計委主任陳元勝介紹，雖然政策實施是由地方人大來批準的，但是首先要經過國家衛計委的報備并批復。廣東曾在2011年申請試點"單獨 二孩"未果。去年3月20日，在收到"國家衛計委關于廣東省啟動實施單獨二孩政策的復函"后，省政府才在3月末省人大常委會會議上臨時加進議程，第一時間 呼應民意。

第4關

地方人大修訂計生條例

相應地，各地的"人口與計劃生育條例"須經地方人大修訂，將原有的"雙獨二孩"條款修改為"單獨二孩"。

不過，"全面二孩"的實施意味著實行36年的獨生子女政策徹底瓦解，對法規中現有條文的影響會比"單獨二孩"更大，因此到時各地計生條例或許會做更大范圍的修改。

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