根據國家統一部署，2016年起全國共有25個省(自治區、直轄市)使用高考全國卷。高考試卷的命制，從分省命題走向未來主要由國家考試中心統一命題。這種命題管理體制變革的邏輯，主要是貫徹執行“公平、質量”等有關國家教育政策理念的結果，也與高考綜合改革形勢下考試機構的責權劃分有一定關系。

國家命題管理體制當年實施分省命題改革的直接動因，主要是基于分散考試安全風險的需要。我國自1952年建立全國統一高考制度以后，實行全國統一命題考試。1958年，曾試行分省命題，但一年后又回到全國統一命題方式。1966年至1976年“文革”中斷高考11年，1977年恢復高考，因為非常匆忙，所以實行分省單獨命題，到1978年又實行全國統一命題。1987年，上海首先開始高考單獨命題試點。2002年北京也開始實行自主命題。但2003年發生的一件高考試卷失竊事件，使得2004年從原先的2個直轄市單獨命題增加到11個省市分省命題，其后近半數省市實施了全部或部分科目的自主命題。2003年6月3日，高考試卷被押運到四川南部縣后，存放在縣教育局的保密室中，并有專人守衛。6月5日下午1點30分，南充市教育局和公安局在巡查下屬區縣的高考準備情況時，發現南部縣的文科試卷被盜。該公共事件使得決策層思考分散考試風險的重要性，即使一個省萬一泄題了，影響就局限在這個省，考生也就幾十萬人，不會影響到全國。十余年來近半數省市實施自主命題，很大程度上還契合了各省市基礎教育實施新課程改革的不同進展要求，推進了各省市基礎教育的因地制宜發展，同時也促進了相關省市對高考制度的改革研究。但分省命題帶來的傾斜的高考分數線問題，也受到了社會大眾的詬病。

全國絕大多數省市重新回到國家統一命題考試的模式上來，很大程度上是對2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020年)》提出的“公平、質量”等教育政策理念的貫徹落實。相對于分省統一命題考試，國家統一命題考試有自身的優勢，除了能邀請全國范圍內更權威的學科專家參與命題從而提升考試質量以外，它在高考競爭的意義上也使得相關省市區考生間的考試成績更具可比性，考試公平的意義得到了更好的彰顯，這也符合世界主要發達國家實施高校招生統一考試的價值取向。從教育質量角度反思，各省市負責的高中學業水平考試具有衡量各省高中課程教學質量的直接功能，但國家統一命題考試這把尺子很大程度上具有檢測各省市學業水平考試效度與信度的作用，從而間接具有衡量各省高中課程教學質量的功能。不過，隨著考生群體能力差異明顯的增大，國家統一命題保證質量的難度也明顯加大，它很難體現各省市教育教學的特殊性和命題的特色。從考試風險角度看，國家統一考試使得全國范圍的考試安全風險增加了，但這也并不意味著分省命題不能出現考試安全或者出題不公平的風險。從命題成本考慮，國家統一命題顯然優于分省命題，因為后者一般每個省市的花費在400萬以上，而國家統一命題一般在1500萬左右。可見，考試機構專業化程度高且愿意自主命題的省市仍舊有實行分省命題的必要性。

實施主要由國家教育考試中心統一命題的體制，還與新高考背景下國家與各省教育考試機構的管理責權劃分有一定關系。按照《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》(國發〔2014〕35號)的規定，2014年上海、浙江開始試點新的國家高考科目內容改革方案，即“語數外+6選3門高中學業水平考試+學生綜合素質檔案評價”，2017年以后全國其他各省市開始推廣實施，到2020年在全國范圍內基本形成我國高考改革的新科目內容模式。顯然，這6門高利害學業水平考試科目的命題任務，加上語數外3門高考科目的命題，已經是相當于過去各省市考試院在分省命題形勢下承擔的3+文科綜合(政史地)/理科綜合(理化生)的命題任務。如果考慮到上述政策文件要求“學業水平考試由省級教育行政部門按國家課程標準和考試要求組織實施”的責權劃分，至少語文、數學、外語、政治、歷史、地理、物理、化學、生物等9門科目的高中學業水平考試，將由各省市考試院負責實施，它們是高考學生綜合素質檔案評價的重要組成部分，加之 9門高中學業水平考試科目要分散到高中3年去考，不說高質量的命題，單是管理好9門學業水平考試的任務與壓力，就已經是相當之重。這種形勢下，國家教育考試中心主要承擔高考科目的統一命題任務，各省市考試機構承擔高中學業水平考試的任務，可以更有利于各省市考試機構實施好高質量的學業水平考試并對基礎教育發展有更好的導向。而國家教育考試中心則可以集中精力做好高考科目的統一命題，事實上國家教育考試中心最近也成立了國家教育考試院，致力于繼續加強考試機構的專業化建設，提升命題質量。可以預見的是，高考命題管理體制的調整改革，不僅是考生、學校和考試機構等高考利益相關者的利益調整，還會涉及到其它相關服務市場的利益調整，但“質量與公平”問題會是我國教育考試改革領域很長時期的政策主題。

　　(作者系南開大學高等教育研究所副教授)

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