去年一年外交部和我國駐外使領館處理的領事案件已達3萬多起 一年前，中國政府包租的兩架飛機載著從東帝汶騷亂中撤離的243名中國僑胞、中資機構人員，平安回到祖國。同日，我國外交部首次在領事司設立領事保護處，專門處理和協調海外公民和法人合法權益的保護工作。 8月23日，外交部在原領事保護處的基礎上組建領事保護中心。這是繼8月21日外交部向公眾免費發放2007年版《中國領事保護和協助指南》（以下簡稱《指南》）后，中國政府又一項加強領事保護工作的重大舉措。 外交部部長楊潔篪在領事保護中心成立儀式上說，領事保護是外交工作落實“以人為本”、“執政為民”理念的具體體現，事關黨和政府形象和執政能力建設。外交部和駐外使領館工作人員要從以人為本、構建和諧社會的高度，本著對祖國和人民負責的態度，重視做好這項工作。 “中國的領事保護工作經歷了一個漸變的過程，領事保護中心的成立是中國領事工作不斷積累基礎上的階段性成果。”中國人民大學國際關系學院副院長金燦榮教授告訴《瞭望》新聞周刊。 領事保護新舉措 8月21日，外交部官方網站上發布了2007版的《指南》。據介紹，新版《指南》是外交部領事司在2000年、2003年兩版《指南》的基礎上，根據形勢發展重新修訂的。新版《指南》增加了很多具體內容和信息，更加簡潔、通俗。 《指南》對領事保護的概念、范圍、適應人群以及條件進行了詳細介紹。《指南》5個部分的具體內容包括：出國前特別提醒；出國期間特別提醒；領事館員可以為您做什么；領事官員不可以為您做什么；19種尋求領事保護的常見問題等。其中每一部分又有若干條目，涵蓋了公民出境前后和期間需要注意和可能涉及到的方方面面，并對中國駐外領事官員的職責以及能夠給出國公民提供的幫助，給予了清晰的解答。 此外，在附錄中還列出了外交部領事司聯系方式、國家有關部委局的官方網站、中國部分駐外使領館聯系方式等。 在《指南》發布式上，外交部領事司司長魏葦表示，外交部還計劃推出一本按國別介紹的實用手冊，與《指南》配套，針對不同國家介紹不同保護信息，同樣免費提供。 外交部統計數字顯示，目前海外中國勞務人員共有67.5萬余名，其中從事遠洋漁業的人員達4萬多名，外派船員15萬多名，在海外設立中資機構的有1萬多家。2006年，中國出境人數達3452萬人次。世界旅游理事會估計，到2020年，中國公民出境人數將超過1億人次。 隨著出境中國公民人數的不斷增多，旨在保護海外中國公民和法人正當權益的領事保護工作近年來其重要性逐漸提升。據介紹，去年一年外交部和駐外使領館處理的領事案件達3萬多起。在這種情況下，領事保護處已不能適應對這一巨大工作量的需求，亟待擴充。而且從國際上來說，目前大部分國家都專門設有領事保護局或領事保護司，將領事保護處升格為領事保護中心也正是出于這一考慮。 接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家認為，領事保護已經成為“外交為民”理念一個重要的切入點。 外交工作新理念 2006年，我國實施了從所羅門群島、東帝汶、黎巴嫩和湯加的大規模撤僑行動，處理了3名中資公司人員在巴基斯坦遇襲身亡、香港一個旅游團在埃及發生重大交通事故，以及兩次中國工程技術人員在尼日利亞被武裝分子劫持等領事事件。 時間再向前推，2004年年底印度洋發生強烈地震以及引發海嘯后，我外交部及駐外使領館全力以赴展開救援行動，救助受困的內地居民以及香港、澳門、臺灣居民。2005年7月英國倫敦發生地鐵、巴士恐怖爆炸事件，八九月份美國頻遭颶風襲擊后，我駐當地使領館立即啟動救助中國公民的應急機制。 此外，2006年外交部還發布了400多條領事新聞，近400條出國提醒和須知，比上年增加了約50%。這些信息從氣候災害警報到各國禮儀介紹，從旅游風光到經商勞務，內容全面，涵蓋廣泛，為中國公民走出國門提供了便捷服務。 正是一次次海外撤僑行動、緊急救援，以及出國前的溫馨提示，讓身處海外以及更多準備出國的中國公民體會到了什么是領事保護。 接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家直言，坦率地講，中國的領事保護也就大概10年的時間，經歷了一個從無到有、從不重視到重視的過程。而這個過程是與中國迅速增長的經濟總量、日益擴大的國際影響力以及中國融入世界程度加深緊密相關的。 金燦榮教授說，歷史地看，中國的領事保護有一個漸變的過程。以前中國公民因私出國的不多，因此領事工作主要是服務于政府和外交。隨著改革開放的深入和經濟的快速發展，越來越多的中國企業和公民走出國門，到其他國家和地區去經商、投資、務工、旅游、求學等。按照魏葦司長的說法，“現在，無論你走到世界任何地方，都能看見中國人的身影，聽到中國人的聲音。” 由于出境人員數量不斷增多，公民和企業在境外活動范圍擴大，海外利益不斷拓展，增大了在海外合法權益受侵害的風險。特別是隨著經濟全球化深入發展，中國在加入世界貿易組織后，融入世界的程度日深。中國已由從前單方面的吸引外國投資轉向進行海外投資，資料顯示，2006年中國企業對外直接投資達到161億美元，全球排名從上年的第17位上升到第13位，企業“走出去”力度不斷加大，風險也在增大。 中央黨校國際戰略研究所馬小軍還特別指出，近年來中國的對外經濟貿易交往在資源富產國家的活動越來越多，這些國家有一個幾乎共同的特征：政治社會不穩定，局勢動蕩。另外，一些國家社會治安環境惡劣、恐怖暴力活動頻發、針對外國人的犯罪活動猖獗；境外各種反華勢力不時制造事端；我國公民在一些爭議地區的活動經常受到有關國家的侵擾等。因此客觀上，中國海外公民數量的劇增和隨之而來的安全問題的日益突出，需要政府加大領事保護工作的力度，完善相關的保護機制。 審時度勢，中央決策層提出了指導新時期新條件下外交工作的新的理念，比如“和諧世界”、“兩個大局觀”、外交“以人為本”等。加強領事保護就是“外交為民”的重要體現。 勿庸置疑，中國的經濟實力增強后，使得我們有能力在領事保護方面做更多事情。魏葦司長曾表示，中國綜合國力日益增強和國際地位不斷提高，為做好領事保護工作奠定了堅實基礎。 另外，馬小軍還認為，我國在領事問題認識上的變化也是一個重要原因。中國人從小接受的教育中就包含了一段悲慘的中國近代史，對治外法權和領事裁判權話題特別敏感，痛恨外國在近代中國享有的種種不平等的法律待遇。因此在領事管轄等相關問題上長期存在誤解。其實作為正常國家，作為國際社會的一個成員和負責任的政府，尤其是一個大國，保護本國國民在國外的合法權益，是本身應當承擔的責任和義務。隨著外交實踐和領事實踐的積累，中國正逐步糾正過去的誤區，重視和加強領事保護工作。 不斷完善領事保護 1963年，《維也納領事關系公約》在奧地利首都維也納簽訂，公約遂成為成員國之間處理雙邊領事關系的一個國際準則。目前世界上大多數國家都加入了該公約。 1979年7月3日，中國申請加入《維也納領事關系公約》，同年8月該公約對中國發生效力。《維也納領事關系公約》是中國同外國發展和調整領事關系的一個重要法律依據。 中國的領事保護工作，就是根據有關的國際法、雙邊領事條約和中國法律規章的規定，妥善處理同外國領事關系中出現的各種問題，保護中國國家和國民在國外的合法權利和利益。 目前，我國已與169個國家建立正式外交關系，在國外設有240多個駐外機構，其中有65個領事機構，共約2000多名常駐外交領事機構人員，中國同外國簽訂的領事條約、互免簽證協定等共約140多個。而在改革開放前，我國在國外僅設了7個領館，同外國簽訂的領事條約僅有3個。 黨和國家領導人非常重視保護海外中國法人和公民的合法權益。在國外發生突發性重大領事事件時，經常直接作出指示，甚至親自出面做對方國家領導人的工作。2004年6月10日，阿富汗發生針對我工程技術人員的襲擊事件后，胡錦濤主席立即指示外交部和駐阿富汗使館采取一切措施，并表示，“我們珍惜每一位同胞的生命，決不容許恐怖主義威脅中國公民的人身安全，中國政府將盡最大努力確保境外中國公民的安全”。 當前，領事保護已成為我國外交工作中一項日益突出的重要內容和任務。經過近幾年的實踐，領事保護工作積累了一些經驗，總結出一些好的做法。 加強協調機制。建立了由外交部牽頭的境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議制度，統一指揮、協調國外涉及中國公民和企業的重大領事保護事件的處置工作。 加強預警機制。利用網站和其他媒體渠道及時發布各國的安全狀況、旅游、經商、勞務等信息；跟蹤、分析和研判有關涉及海外中國公民和企業安全的信息；對不同國家和地區的安全狀況進行動態評估，并及時在外交部和駐外使領館網站上發布預警信息。 加強應急機制。國內、外交部內有關部門及駐外使領館都建立和完善了相應的領事保護應急機制。一年前外交部領事司成立領事保護處，現在又升格為領事保護中心，專門負責領事預警和領事保護案件的處理。 加強服務機制。向社會頒布《中國境外領事保護和服務指南》，宣傳海外中國公民尋求領事保護的基本知識。同時，了解和掌握中國公民在國外情況并與之建立直接聯絡，以便于及時提供領事保護和服務。 加強磋商機制。通過雙邊定期磋商、緊急交涉、派出外交部長特別代表或政府工作組等形式，赴事發地點，敦促有關國家采取措施，切實維護海外中國公民合法權益。 接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家指出，當前領事保護案件的規模和復雜性均超過以往，案件類型正從傳統向非傳統領域延伸，從偶發、單發向頻發、群發轉變，其中重大突發性案件頻發，并呈現全球多點同時爆發趨勢，給我國領事保護工作提出了新挑戰。 中國需要大量職業領事官員 中國的領事保護時間不算長，仍有不少難盡人意或需要努力改進的地方。比如說，門難進、臉難看的情況，出境中國公民這樣的抱怨并不新鮮。 接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家提到，通過他們接觸到的一些去過國外的人，對中國領事機構和工作人員印象不佳主要是三個方面：一是態度不夠熱情，對外國人熱情，對自己同胞冷淡；二是手續繁瑣；三是效率低，官僚主義作風。另外，服務范圍也比較狹窄。 馬小軍認為，做好領事保護工作，要求領事館的工作人員首先應當從心理上有為“公眾服務”的觀念。現在我們很多領事保護的重點是應對突發事件。而實際上除了應對突發事件，更主要的應是做好日常的大量的服務性工作。在這方面應當各盡所能，熱情服務。 評價領事服務的質量好壞是一方面，更重要的是要注意對領事服務工作長期的積累。也就是說，對當地法律、人文、社會制度、政治、經濟、軍事、外交的種種社情，要有一個長期的積累和梳理的過程。當出國公民遇到麻煩時，可以向他們提供咨詢和服務。遇到突發事件時，也能從容應對。這歸根結底要著眼于制度建設，保證連續性。外交部和駐外使領館應當定期對當地或準備出國的中國公民發布社情通報，尤其對于動蕩地區和國家的通報更要及時。 此外，規范國民言行舉止，尊重當地的風俗習慣、融入當地社會等，可能需要一個較為長期的國民教育過程，甚至需要相當的國外生活經驗。但有一點應當力爭做到，就是預警和提供咨詢服務。現在我們的一些國民，包括一些大企業都缺乏這方面的意識，這就給領事工作提出了更高要求。 國際問題專家、美國布魯金斯學會訪問學者龐中英告訴《瞭望》新聞周刊，從長期趨勢看，中國公民走向世界的高峰還在后頭，因此領事服務還有很長的路要走，艱巨的工作要做。 龐中英認為，作為外交轉型的一部分，我國需要培養大批的業務精通的領事服務官員。以往國內高校的國際政治專業、外交專業教學，偏重于“高級政治”領域，缺少對側重實際的領事事務的研究和教學。領事官員其實與政治外交官還是有很大差別的。領事官員應該職業化。從需求的角度看，我國需要大量的“職業領事官員”。因此，教育部門和外交、外事部門應深入研究如何解決我國職業領事官員缺乏的問題。 同時，以我國目前的外交實力、能力、資源，對于維護、保護我國越來越大的公私海外利益來說顯然不夠，這是領事保護面對的一個嚴峻挑戰。如何在發展與世界各國的傳統友好關系、堅持我們的原則（如不干涉內政原則和主持國際道義）的同時，有效地面對復雜的形勢變化，確保我國公私權益的保持和發展，是中國面臨的歷史性任務。 按照《維也納領事關系公約》，領事關系不同于外交關系，沒有外交關系不等于沒有領事關系。世界上192個國家，還有20多個國家與我國尚未建立外交關系，但是，通過直接和間接的途徑，我國公民和法人的權益實際上也在這些國家存在，領事服務因此也要到達這些尚未建交的國家。同時，領事工作做好了，也將有助于促進這些國家最終與我國建立外交關系。（《瞭望》新聞周刊記者劉延棠 實習生陳曉晨）

領事保護涵蓋華僑華人

近年來，中國的外交行動，除了增多經貿元素外，護僑力度正在加大。

8月21日，中國外交部正式對外公布了重新修訂的《中國領事保護和協助指南（2007年版）》。23日，醞釀多時的領事保護中心也正式掛牌成立。據外交部長楊潔篪透露，領事保護中心將進一步整合各方資源，提升預警、處置、宣傳和立法等方面的協調行動能力。

據介紹，按照國際法規則與中國的法律制度，中國領事保護的對象不僅包括大陸居民、港澳臺居民，還包括定居國外的華僑。

官方的這一動作立即引起廣泛的關注和輿論熱議。一些學者指出，從只看重事關國家利益這樣的“高級事務”，到關注涉及中國公民、僑民等民間利益的“具體事務”，新中國外交正在進入“民本時代”。

保護范圍非常廣泛

據介紹，領事保護涵蓋的范圍非常廣泛。其中涉及到華僑華人的有由于經濟利益、種族歧視、排華性質等而產生的傷害案件，如西班牙火燒溫州鞋城、美國紐約白人辱罵毆打華裔青年、俄羅斯光頭黨襲擊中國人等事件； 針對中國人的非法行政案件，如一些國家的某些執法機構，在針對中國人的執法中偏離公正，出現惡性傷害和侮辱事件；非法移民、留學生受傷害事件；意外傷害事件，如印度洋海嘯、新加坡油輪大火等。

據不完全統計，近年來，中國駐外使領館妥善處理了印度洋海嘯救援、美國“卡特里娜”颶風襲擊救援、吉爾吉斯斯坦涉中國公民槍殺案、英國默克姆灣我國多人溺亡事件以及在阿富汗、伊拉克、巴基斯坦、蘇丹發生的我國多人遭綁架和槍殺事件。

撤僑護僑贏得多方贊譽

2006年5月，地處東南亞的東帝汶出現了大規模的騷亂，嚴重威脅了當地中國僑民的人身安全。

5月26日中國外交部迅速啟動部內應急機制，并召開了部際聯席會議，公安部、安全部、民政部、財政部、交通部、民航總局等13個相關部門參加，會議決定立即撤僑，并通過了包機直航的方案。從5月27日做出撤僑決定到5月29日成功撤僑，不到兩天的時間里，中國外交部領事司與相關部門合作，成功地完成了這項高難度的工作。

除了東帝汶，去年中國政府還接連在所羅門群島、黎巴嫩和湯加等發生沖突、騷亂的國家和地區開展了3次大規模的撤僑行動，得到了國際輿論和國內民眾的廣泛贊譽，在國際上樹立了一個負責任的大國形象。

美國《僑報》社論指出，可以預見，隨著國際局勢的日趨復雜化，中國的領事保護工作只有增加，不會減少。而作為世界大國以及負責任的政府，中國護僑自是責無旁貸。（喬鐘）

來源：《瞭望》新聞周刊

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