編者按

治理困局的存在正在深深地困擾著我國大學。作為國家治理體系的組成部分，完善大學治理體系、推進大學治理能力現代化，既是推進國家治理體系現代化的根本要求，也是深化高等教育綜合改革、推動高等教育現代化的迫切需要。本文作者認為，要找到一條能夠解決我國大學治理困局的改革之路，必須認真審視大學治理的內在邏輯關系，如此，改革之路才會日益清晰。那么這些內在邏輯關系是什么呢？請看作者的詳解。

大學辦學自主權是有限的

大學治理是國家治理體系的組成部分。國家治理體系的主導是政府，以政府為核心的治理，仍然是當前治理的關鍵。作為社會組織成員之一的高等學校，首先應該強調的是高校對于國家治理指導思想、戰略目標、方針政策和法律法規的理解、把握、貫徹和執行能力，在教學、科研、社會服務、文化傳承方面做出更大的成績。同時使大學回歸本原與本位，按照大學的本來面目去治理大學，完善中國特色現代大學制度。界定政府與大學之間關系的關鍵之一是高校辦學自主權性質的確立。高校與政府的關系，大陸法系尤其是德國認為是特別權力關系，高校是獨立機構，國家對高校采取的措施，高校對學生的處理，不受法律監管，法院也不受理高校的官司。美國自由主義學派的專家認為高校是自發自主組織，這類組織有其生存發展機制，不需要包括政府在內的其他機構去管理。包括中國在內的一些國家，認為高校是獨立法人組織，是自主活動的民事組織。必須看到，高校辦學自主權是行政權的一種形式，是與行政權協同產生的，只不過不是由國家行使這種權力，而是由高校自主行使權力。高校辦學自主權的確立，涉及自主權與行政權的協調，防止管理無序；自主權與約束權的協調，防止盲目發展；自主權與監督權的協調，防止違法腐敗。高校辦學自主權是有限度的，不是國家法律體系之外的權力。

利益是大學治理的基礎

大學治理的結構體系是利益關系、權力關系和權利關系相互聯系、整體構成的有機系統。大學治理涉及利益、權力和權利三個層面的關系。過去我們研究大學治理，往往偏重于權力與權利，而對利益卻較少言及。其實，與其他經濟組織和社會組織一樣，高校成員之間的利益關系及其結構是大學治理體系的基礎。

利益是大學治理的基礎。高校組織體系與成分構成具有復雜性與多樣性，高校既有學術科研單位、行政單位、后勤服務單位，還有附中、附小、出版社等，有的還有校辦產業集團；從人員構成看，有教師群體、學生群體、行政管理干部、后勤服務人員，還有其他一些集體成員，其中既有學術泰斗級的院士、教授，也有文化程度不高的初高中畢業生，有正在成長中的少年與青年，也有白發蒼蒼的老人。各群體成員不同的屬性、內容、層次，使得它們的利益要求和利益關系呈現出結構性構成狀態，即不是平面的而是多元立體的利益關系。與此同時，與企業組織不同，高校屬于利益相關者組織，政府、社會對高校都有一定的利益訴求，作為公立大學，政府是投資者和主辦者，社會也以一定形式參與高校治理，它們的利益要求使得高校的利益關系進一步復雜化。

權力是大學治理的關鍵

權力是大學治理的關鍵。在利益關系結構基礎上，高校主要形成了學術權力關系與行政權力關系，以及與之相聯系的政府與大學的關系，大學內部各種權力關系。大學治理的外部權力關系主要是大學與政府、社會的關系，如前所述，大學是獨立法人組織，依法按教育規律自主辦學，形成了大學與政府、社會之間的權力邊界；大學治理的內部權力關系是校內各種利益之間的權力博弈，主要表現為學術權力與行政權力的關系，這種二元權力結構決定了高校治理必須考慮到二者的平衡，既要防止行政權力對學術事務干預太多，又要防止學術權力對于行政權力的抵制，影響行政機構和行政人員按照規章制度去解決各種問題。

權利是大學治理的保障

權利是大學治理的保障。權力關系主要體現在組織層面，權利主要體現在個體層面。傳統上，我們在討論大學管理與大學治理時，比較強調作為組織層面的權力架構，如我們經常講的學術權力與行政權力，但較為忽視了學術權力、行政權力是一種集體權力，是組織層面的權力，雖然很重要，但作為個體的法定權利也很重要。比如，學術權力是一種集體權力，是通過學術委員會的組織形式予以保障和實現的。但學術委員會畢竟是由少數教授所組成的，教師個體的意志有時難以反映與體現，特別是學霸和學術壟斷行為的出現，更使得學術權力難以反映教師群體的利益。為此，每個教師個體的權利是十分重要的，要有保障、申訴、反映的渠道和空間。同樣，作為學校的學生和職工也應該在治理框架內有渠道和機構去反映、表達、維護、申訴自身的利益。

制度體系既有權力運作也有治理運行

大學治理的制度體系是確立權力運行的規則和機制，是利益實現和分配的制度設計，既包括權力運作的規則體系，也包含治理運行的組織體系。制度體系包括：黨委統一領導學校工作，校長主持學校行政工作，健全黨委與行政議事決策制度，完善協調運行機制，加強組織領導。領導權力、決策權力在黨委會和黨委常委會，我國公立高校實行黨委領導下的校長負責制；行政權力在學校的校長辦公會，黨委領導、校長負責，校長辦公會是行政的執行和落實的中樞所在；學術權力在學術委員會，確立了學術與行政的權力分解，學術委員會是學術最高權力機構；民主辦學體現于教職工代表大會和學生代表大會的制度設計，保障了教師利益問題和學生利益問題；理事會(董事會、校務委員會)是社會機制在高校治理制度中的反映，解決了學校與社會的關系問題。同時，制訂與頒布大學章程，通過建章立制，確保學校依法辦學、依法行政、依法治校。黨委會及其常委會、校長辦公會、學術委員會、教職工代表大會及學生代表大會、董事會(理事會、校務委員會)構成了大學治理的制度體系，形成了較為完善的大學內部治理結構。

價值體系、制度體系、行動體系的關系

大學治理的運行體系包括行動體系和價值體系，是確保制度體系的落實。在三者關系中，價值體系是導向，制度體系是根本，行動體系是保障。所謂行動體系，是指行政權力主體、學生權力主體與個體權力主體之間的互動關系。高校行政權力與學術權力屬于兩種不同性質的權力主體，也是兩種不同文化在高校組織中的反映，二者如何互動，是高校治理中的難題。過去的高校管理，往往忽視了個體的參與、協商、溝通、表達與申訴等，組織層面的權力代表了部分人的利益與訴求，但很難涵蓋每個人的利益訴求與發展愿望。需要實現個體權利主體與組織權力主體的良性互動，確保個體權利指向組織權力的行為的有效表現。所謂價值體系，是高校治理的思想理念、價值規范和道德規范的總體構成，也是個體權利得以確立和保障的價值體系。高校治理的價值體系要體現教育規律和辦學規律，體現國家教育方針政策，體現國家戰略與社會需求，確保按照政府、學校和社會的利益最大化邏輯來確立行使權力和職責，不能因為個別利益驅動而導致價值異化、組織異化、權力異化，使權力沿著正確的軌道前行。同時，在此基礎上，形成學校成員廣泛的自覺的價值認同，形成對于學校治理的認可支持。

大學治理主體包括集體與個人兩個層面

大學治理的主體是誰？大學的利益相關者包括教師、學生、職工、管理隊伍、校長、政府，與學校有合作關系的當事人，如科研經費提供者、產學研合作者，貸款提供者，以及當地社區和社會公眾等，這些利益相關者都有可能成為大學治理的主體，使得大學治理的主體越來越多元化。但是，大學是學術組織，擁有學術自主權，政府只有簡政放權，轉變職能，讓高校按規律自主辦學，才可能使大學治理成為可能，社會各界也可以介入大學治理，但這只是承擔了一種間接的特殊責任。大學治理的主體是高校的教師，行政管理人員以及學生。從權力與權利角度可看，大學治理的主體應該包括集體與個體兩個層面，集體層面包括學術權力主體、行政權力主體，個體層面包括個體權利主體。高校師生員工生于斯，長于斯，高校職能的實現要依靠他們才能開花結果，落到實處，治理的效果如何是在他們身上體現出來，靠他們的努力與奮斗才能變藍圖夢想為實踐成就。故檢驗現代大學治理體系建設的成效，最根本的不是在于其治理機構與機制是否科學合理，制度設計多么完美，而在于需要認真審視治理過程中各個主體的關系狀況，是否調動了師生員工的能動性與主動性，是否實現了學校預設的奮斗目標與價值追求，衡量實踐與價值初衷間的吻合程度。大學治理所需要的是基于學校師生員工所共同認可的廣泛的自覺的價值認同，既要防止行政權力過大，也要防止學術權力異化。

總之，大學要完善治理結構，提高治理能力，就需要在國家治理的語境下來理解大學治理的內涵與體系建設，領悟大學治理中學術權力重塑的初衷，理性反思行政權力主導的成效得失，認真審視大學治理的內在邏輯關系，一條能夠解決我國大學治理困局的改革之路，將會日益清晰地顯現出來。(李立國 作者系中國人民大學教育學院教授、副院長)

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