個人簡介
鐘秉林，留英博士，北京師范大學教授，中國教育學會會長。主要從事高等教育政策與管理研究。曾任東南大學副校長、教育部高等教育司司長、北京師范大學校長。現兼任全國政協委員、國務院學位委員會委員、國家教育考試指導委員會委員、全國高等學校設置評議委員會委員、教育部本科教學工作評估專家委員會委員、中國教育國際交流協會副會長、英國加迪夫大學名譽副校長等職。
演講人：鐘秉林 地點：山東大學知新樓 時間：2014年7月29日
我國統一招生考試制度建立于新中國成立之初，在“文化大革命”時期曾一度中斷，后又重新恢復。高考招生制度的建立、恢復和完善，不僅為眾多學子提供了繼續深造的機會，同時也拓展了社會流動的通道，對中國的教育乃至整個經濟社會生活都產生了深遠影響。
客觀而言，普通高等學校入學考試是迄今為止社會公信力最高的國家考試，不僅最大程度地保證了入學機會均等，維護了教育公平，而且為后來陸續實施的一系列國家考試提供了寶貴的經驗借鑒。但不可否認的是，近年來高考招生制度廣遭社會詬病，要求改革的呼聲日趨強烈；而且關注群體之眾多、抨擊意見之尖銳、觀點建議之多樣，為其他領域所鮮見。
發展推動高考招生改革
概而言之，經濟社會的快速發展和教育改革的不斷深化，以及促進教育公平的時代呼喚，已經成為高考招生制度改革的重要動因。
作為我國教育制度重要組成部分的高考招生制度的存續，不可能脫離我國經濟社會發展和教育事業發展的歷史進程。總體而言，與經濟社會發展和教育改革的現實需求相比，現行高考招生制度呈現出三個“不適應”現象：
首先是不能很好適應高等教育大眾化階段的現實需求。現行高考招生制度是在精英化高等教育階段建立的，其目標是要從眾多考生中選拔少數優秀人才，對他們實施精英教育。因此，錄取學生時嚴格堅持學術標準，堅持“分數面前人人平等”，在實現人才選拔的同時，也達到了促進教育公平和社會公正的目標。我國從1999年開始實施大眾化高等教育發展戰略，招生規模連年急劇擴大，2002年高等教育毛入學率達到15%，邁入大眾化發展階段；之后10余年一路攀升，2013年高等教育毛入學率達到34.5%，高考錄取率超過76%。高等教育規模的急劇擴張使“上大學難”的矛盾得到根本緩解，高校入學機會已不再是社會稀缺資源。在這樣的背景下，將每年一次的高考成績作為高校錄取的唯一依據，面臨越來越多的質疑。一方面，高等教育進入大眾化發展階段后，高校分層分類顯著，正在根據社會需求調整發展目標定位，優化人才培養層次和類型結構，積極探索學術型人才、復合型人才和應用型人才等多樣化的人才培養模式，僅用高考成績已經難以有效滿足不同類型高校的人才選拔需求；另一方面，隨著高等教育普及程度的不斷提高，各省高考錄取分數線不斷下降，低分數段成績不具有顯著的區分度，已經可以考慮在部分高職院校探索實行注冊入學；同時，在本科和專科層次實行全國統一高考的必要性也值得商榷。然后，現在也不能滿足科學選拔優秀人才的需求。經濟社會發展對培養創新人才的迫切需求對高考招生制度提出了新的挑戰。從入學考試來看，現行高考偏重考查考生一般性、程式化的知識，而難以考查創造性、批判性等創新型人才必備的能力，更難以考查社會責任感、團隊精神等方面的綜合素質。從招生錄取來看，將高考成績作為錄取學生的主要依據或唯一依據，使那些具有特殊稟賦，但高考成績并不理想的學生，大都難以獲得升學的機會或失去了享受優質高等教育資源的機會。雖然目前已在90所大學實行自主選拔錄取(亦稱“自主招生”)試點改革，2013年實際錄取學生逾8萬名，但不論是自主招生的規模還是試點高校的人才選拔標準和考核評價內容及方式，都難以保證具有學科特長和創新潛質的學生脫穎而出，同時還出現了一些嚴重違背教育公平的現象，引發了社會公眾和媒體的批評。最后，基礎教育的變革也對基礎教育提出了新的要求。隨著免費義務教育的全面實施和高中階段教育的加快普及，我國基礎教育的培養模式、課程體系、教學方式以及教學管理制度等正在發生深層次的變革，對包括高考招生制度在內的各類考試評價制度提出了相應的改革要求。比如，基礎教育課程改革要求改變課程評價過分強調甄別與選拔的功能，而強調發揮其促進學生全面發展、教師素質提高和改進教學效果的功能；中小學教學改革正在積極探索參與式教學、探究式學習等新的教學模式和學習方式，要求打破以教師和學科為中心的傳統教學模式，培養學生的獨立思考能力、問題意識和創新精神。而現行高考招生制度明顯與基礎教育課程和教學方面的改革不協調，滯后于基礎教育改革發展的步伐，甚至在某種程度上誤導了基礎教育改革發展的方向。近年來，中小學課程改革推進困難、應試教育傾向嚴重、學生課業負擔過重、競爭壓力過大、健康狀況下滑等問題日漸嚴重。在反思基礎教育本身的同時，許多人將此歸咎于高考招生制度，認為高考招生制度是應試教育的根源，學校的辦學行為、教師的教學行為和學生的學習行為等都受其調控，只有在高考招生制度改革的基礎上，基礎教育改革才能不斷深化。
高考招生制度設計的初衷，旨在為不同階層、不同地域、不同民族、不同性別的考生，提供公平競爭高等教育入學機會的平臺，將高考成績作為入學的唯一依據或主要依據，借此最大限度地保障教育公平和社會公正。客觀而言，現行高考招生制度在這方面確實發揮了積極的作用，得到了社會的廣泛認可。但同時也應看到，經過30多年的發展演變，高考招生制度的公平性正在不斷遭到侵蝕，并且面臨新的問題與挑戰。
近年來，由于優質高等教育資源嚴重短缺和教育腐敗現象等種種原因，高考招生制度在實施過程中出現了一些違背制度設計初衷的現象，高考招生制度的公平性不斷遭到侵蝕。比如，高考加分政策的設計初衷是為了拓寬特殊人才，如科技、體育、藝術特長生等的升學通道，但在實際操作過程中，由于加分依據缺乏統一標準、信息不透明、監管不力等原因，導致加分政策近乎失控，資格造假等現象時有發生；尤其是名目繁多的獎優性加分，為一些掌握社會資源的人謀取不正當利益提供了便利。類似問題在高校自主招生和體育、藝術等特殊類型招生中都程度不同地存在。更有甚者，“點招”現象屢禁不止，高考招生舞弊現象屢屢出現。這些問題的產生嚴重損害了教育公平，沖擊了高考招生的社會公信力。對此，社會公眾表達了強烈不滿，并將批評指向了高考招生制度本身和教育系統內部，不斷提出改革的訴求。
隨著經濟社會和教育事業的發展，一些新情況不斷出現，新問題不斷產生，現行高考招生制度的公平性面臨著新的更加廣泛的挑戰。比如，改革開放使一些城市，尤其是一線城市的非戶籍人口急劇膨脹，目前進城務工的農民已達2.5億。隨著時間的推移，進城務工人員隨遷子女的“異地高考”問題逐漸凸顯。又如，由于區域經濟、社會和文化發展水平的差異，省際高等教育毛入學率、高考錄取率以及高考錄取分數線差異依然較大，中西部地區、農村地區、貧困家庭、少數民族等弱勢群體的入學機會均等問題，尤其是享受優質高等教育資源的機會問題更加突出；并由此導致了“高考移民”和“國際高考移民”等嚴重違背教育公平現象的產生。解決省際招生名額科學合理配置問題，以及治理“高考移民”現象的呼聲愈加強烈。再如，隨著特殊教育事業的發展，呈現出從義務教育階段向學前教育和高等教育兩端延伸的趨勢，構建和完善特殊教育體系的需求已經提上議程，而國家或地方政府至今還未出臺殘疾學生參加普通高校入學考試的特別措施和辦法。
高考招生制度改革的挑戰
盡管改革高考招生制度的訴求十分強烈，但從目前的總體推進情況看，改革舉措及效果與社會預期仍有差距，公平與效率、近期與長遠、內部與外部之間的矛盾相互交織，改革任務十分艱巨。
隨著高等教育規模的擴張和體制改革的不斷深化，高等教育利益相關者增多，不同利益群體對高考招生制度改革表達了各自的利益訴求，提出的觀點和建議體現了不同的、甚至是相悖的價值取向。有的希望通過改革，增強人才選拔的有效性，選拔出優秀生源；有的希望通過改革，促進入學機會均等，更好地實現教育公平；有的希望通過改革，為學校和學生減負，讓孩子們健康快樂地成長；還有的希望通過改革，讓孩子進入好的大學，讀上好的專業。以“異地高考”為例，盡管除西藏之外的30個省、市、自治區已經先后出臺了“異地高考”政策，去年有12個省份開始解決隨遷子女在當地參加高考問題，共有4440名符合條件的隨遷子女在當地參加高考，錄取2770名，今年擴大到28個省份5.6萬名符合條件的隨遷子女報名，但社會抨擊聲依然不斷，尤其是針對“北上廣”的方案。究其原因，主要在于不同利益群體的多元利益訴求發生沖突，在保證教育公平的共識下，外來務工人員關注子女的受教育權和考試權，本地戶籍人口關注子女進入“好大學”的機會不受影響，地方政府關注支撐城市可持續發展的資源條件，有些學者則關注高等教育的區域供求均衡問題，這些價值取向相互矛盾的訴求無疑增加了經濟發達省份和一線城市制定“異地高考”政策的復雜性。
顯然，這種多元化的訴求，一方面增強了改革的驅動力，使得高考招生制度改革勢在必行；另一方面，由于目標訴求差異很大，價值取向激烈沖突，導致眾說紛紜、眾口難調，難以形成改革的共識和合力。高考招生制度改革決策的形成過程和改革舉措的出臺過程，往往體現為不同利益群體的利益“博弈”過程，也必定會觸動某些利益相關者的切身利益。面對不同價值取向的激烈沖突，決策者和實施者不得不有所取舍，求得妥協和平衡，而這又往往招致各方的不滿和非議，從而加大了高考招生制度改革推進的難度。比如，公平和效率是對立統一的關系，就高考招生制度改革而言，公平是指入學考試和招生錄取過程本身的公平，以及通過高考招生實現入學機會均等，保障教育公平，促進社會公正；效率則是指高考招生組織實施和運行過程的效率，以及通過高考招生實現人才甄別的優化，提高人才選拔效率，滿足不同類型高校培養多樣化人才的需求。從理想的角度來看，應當實現公平和效率二者之間的統一，但必須承認，公平和效率往往代表了不同的價值訴求，在制度設計中不可避免地會面臨取舍。
改革高考招生制度，必須對這一制度的功能有全面的認識和把握。高考招生制度的基本功能是為高等學校提供甄別和選拔人才的依據，滿足高等學校的人才培養需求，但實際上還肩負著更多的社會功能和使命。比如，許多考生旨在通過這一渠道，改變個人和家庭的命運；特別是對廣大農村考生來說，高考是跨越城鄉二元結構的主要通道。從這個角度而言，高考招生制度成為社會流動的階梯，關系著社會穩定和公正。又如，隨著高等教育規模的急劇擴張，在“上大學難”的矛盾得到根本緩解的同時，“上好大學難”的矛盾日益凸顯，優質高等教育資源嚴重短缺已經成為當前我國高等教育發展的主要矛盾。但必須清醒地認識到，高考招生制度改革只能解決當前有限的優質高等教育資源的合理配置問題，盡可能實現入學機會公平；而要滿足社會公眾接受高質量高等教育的迫切愿望，讓更多的考生進入好的大學就讀，則要通過轉變高等教育發展方式，引導高校加強內涵建設、不斷提高人才培養質量來逐步加以解決。再如，“異地高考”不僅涉及教育自身政策的調整，還涉及戶籍制度和社會管理等教育外部的配套改革。社會管理改革不配套，尤其是一線城市的戶籍管理制度改革滯后，城市人口身份的“雙軌制”長期存在，無疑增加了解決“異地高考”問題的難度；從長遠看，戶籍制度改革到位了，“異地高考”問題也就從根本上解決了。
可見，高考招生制度改革必須應對多元化的目標訴求，并受政治、經濟、文化等諸多因素的制約。在進行高考招生制度改革的頂層設計時，必須要處理好近期與長遠、內部與外部的關系，既要遵循教育規律，服務于教育自身改革發展的目標；又要具有廣闊的視野和全局意識，加強系統研究和綜合改革，“跳出教育看教育”。
優化標準 選拔合適人才
高考招生制度改革的目標，應是有利于高校優化人才標準和評價方式，科學甄別選拔合適人才；有利于引導基礎教育深化改革，促進學生健康成長；有利于促進高等教育入學機會均等，保障教育公平和社會公正。高考招生制度改革在內容設計上十分復雜，主要涉及入學考試、招生錄取和名額配置等關鍵環節，必須在堅持高考招生制度核心價值取向和基本框架的基礎上，緊密圍繞改革目標，針對現實問題，統籌進行設計。
現行入學考試制度的主要問題是：每年僅提供一次考試，考生選擇機會少，往往“一考定終身”；考試內容過度強調統一性，不足以為特定學科和專業人才的選拔提供充足的依據，難以滿足高校多元化的人才選拔需求；文、理分科考試，不利于對考生綜合素質的考察，而且會導致高中生偏科；非戶籍學生不能在流入地參加考試，公平性受到影響等。因此，必須改革入學考試的方式和內容，增加考生的自主選擇權，保證高考的科學性和規范性。一是改革入學考試方式，調整考試科目。比如，探索本科和高職高專分類入學考試，高職院校嘗試“文化素質+職業技能”考試，以利于學校選拔技術技能型人才和學生選擇適合自己的教育，部分高職院校可以試行“注冊入學”、“寬進嚴出”；探索外語等科目一年兩考，增加學生的選擇性，分散學生的考試壓力；進一步完善非戶籍人口子女在流入地參加考試(“異地高考”)的政策等。二是改革入學考試內容。根據高校人才選拔全面性和多樣性的要求，以國家基礎教育課程標準和高校人才選拔標準為依據，突出對學生基礎知識、學習能力、分析能力和綜合素質的考察；完善高中學業水平考試，提高其規范性、科學性和公信力，促進學生認真學習每門課程；探索文、理不分科，發揮高考的甄別選拔功能和對基礎教育的導向作用，扭轉基礎教育過度強調應試的傾向和學生偏科的現象。三是改革高考命題方式。加強命題專家隊伍的建設，重視對考試規律和標準的研究，完善考試科目試題庫建設，提高試題的信度和效度，保證全國和分省命題質量；對于水平明顯較差的單獨命題的省份，應收回自主命題權并實行全國統一命題。
現行招生錄取機制的主要問題是：將高考成績作為唯一依據，標準單一，高校自主權小，加劇了基礎教育學校的應試傾向，特殊人才難以脫穎而出；設立了名目繁多的加分政策，破壞了高校錄取的公平政策環境等。因此，必須改革招生錄取方式，擴大高校招生自主權，健全人才選拔的綜合評價和多元錄取機制。
解決這個問題首先要建立和完善考生的綜合評價機制，探索將高中學生學業水平測試成績和綜合素質測評檔案作為高校錄取的重要參考，使評價方式更科學，評價內容更豐富，全面考量學生的素質與能力；其次逐步淡化或取消錄取批次，改進投檔錄取模式，增加學生和學校的雙向選擇，引導高校加強質量建設，辦出特色，提高社會聲譽；還要逐步擴大高校的招生錄取自主權，強化高校招生錄取的主體地位，探索高校自主錄取、注冊錄取、定向錄取、破格錄取等多種錄取方式，建立和完善有利于人才選拔的多元錄取機制。比如，對具有創新潛質、特殊稟賦或學科特長，并且符合培養要求的學生，高校可依據自主測試的結果自主錄取；對高中階段全面發展、表現優異的學生，經所在學校或校長推薦，高校可決定是否錄取；對符合條件、自愿到國家需要的行業和地區就業的學生，可通過簽訂協議的方式實行定向錄取；對在實踐崗位做出突出貢獻或具有特殊才能的人才，可實行破格錄取等。
另外，目前我國高校招生的名額配置采取的是行政主導的招生計劃分配方式，目前存在的主要問題是：剛性有余、柔性不足，地方和高校的權力有限；區域間高等教育入學機會差距仍然較大；優質高等教育資源配置不均衡，農村學生上重點高校人數偏少等。因此，必須通過加強宏觀調控和實施專項計劃，進一步促進入學機會公平。要將招生名額向入學機會少的人口大省、貧困地區和農村家庭適當傾斜，提高中西部地區和人口大省的高考錄取率；要逐步降低部屬高校屬地招生計劃比例，促進優質高等教育資源在全國范圍內的均衡配置；要部屬高校和省屬重點高校安排一定比例的招生名額投向邊遠、貧困、民族地區，招收優秀農村學生，增加農村學生上重點高校的人數。
高考招生制度改革的路徑
高考招生制度改革關系到上億學生的前途，社會關注度極高，涉及教育觀念的轉變、制度的更新、利益格局的調整和相關技術的應用，需要政府、高校和社會各方面的參與，是一場涉及面廣、意義重大、影響深遠的深層次變革。在改革過程中難免會遇到各種各樣的阻力，而且稍有不慎，即會招致責難，影響改革進程。因此，必須遵循規律、積極穩妥、試點先行、逐步推進。
首先做好頂層設計，實行漸進式改革。要加強系統研究和科學論證，細化高考招生制度改革的目標與任務，形成清晰的路線圖和時間表。要明晰中央與地方、政府與高校的責任，確立高校的招生主體地位；建立跨部門工作機制，形成推進改革的合力，并開展綜合改革試點。要加強風險評估和改革試點的跟蹤與評價，建立糾錯機制，確保風險可控。
其次加大治理力度，規范考試招生秩序。要防懲并舉，堅決打擊各種高考舞弊行為和違規招生行為，規范考試招生秩序，維護考試安全和制度的公信力；要清理和規范各種加分政策，尤其是嚴格控制或取消各種獎勵性加分，讓廣大考生在相同起點上公平競爭；要加大對高校和地方招生工作的監管，尤其是進一步規范藝術、體育類專業招生，嚴格監督各類“專項計劃”招生，進一步完善“自主招生”改革試點。
制度的改革還要充分考慮到不同地區、不同群體對于高考招生制度改革的利益訴求，堅持綜合協調、循序漸進，盡可能實行增量改革或建立利益補償機制，依法依規保障合理合法的利益，避免造成既得利益的激烈對抗。另一方面，對于違規或非法獲取的利益，無論面臨多大阻力，都要堅決予以取締，保證改革順利平穩推進。
高考招生制度改革的系統性很強，只有高等教育和基礎教育、教育系統內部和教育系統外部協調改革，才能順利推進。因此，在組織好考試和招生這兩個環節改革的同時，還要推進和實施一系列配套改革，如高中課程改革、學生評價制度改革、高校人才培養模式改革，以及包括戶籍制度改革在內的社會管理改革等。
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