海外研修·大學治理中外比較②
從“如何辦大學”和“大學如何辦”這兩個視角透視美國大學共同治理，中國應當怎樣構建大學治理體系——
建立“管、辦、評”分離的治理結構
圍繞落實大學辦學主體地位這個核心，建立“管、辦、評”分離的治理結構。政府要更聰明，學會用政策、規劃、經費、評估等“杠桿”間接引導調控大學；大學在爭取獨立地位和自主權的同時，要有效自律，避免權力的濫用。
2014年6月，筆者參加了教育部、李兆基基金、香港培華教育基金會“中西部千名大學校長海外研修計劃”第四期赴美研修團考察學習,圍繞“大學治理”、“大學發展戰略”等重大辦學主題，聆聽了28場專題講座，并與弗吉尼亞大學、俄亥俄州立大學、圣母大學等3所大學的校級領導及相關人員開展了深入的對話交流。在研修過程中，筆者重點圍繞美國的大學治理，從“如何辦大學”和“大學如何辦”這兩個最重要的視角進行了研究和思考。通過對美國大學生動、具體、有效的治理經驗和做法的了解，拓寬了視野，開闊了思路，形成了些許關于構建中國特色現代大學治理體系的思考，期冀對推進我國高等教育治理體系和治理能力現代化提點淺見。
美國大學治理模式發展的歷史脈絡
美國大學治理經歷了一個從董事會法人自治到校長主導管理，再到利益主體“共同治理”的逐步演進與發展過程。
美國殖民地早期學院宗教色彩濃厚，其主要管理權掌握在董事會手中，呈現出董事會自上而下的管理模式。南北戰爭后，為擴大教育機會，政府投資創辦了州立大學，公立大學的結構和地位開始建立、確認，呈現出校長主導的管理模式。1966年，美國大學教授協會與美國教育理事會、美國大學與學院董事會協會聯合發表《關于學院與大學治理的聲明》中將“共同治理”定義為“基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策和責任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾”，提出共同治理的總體結構與程序。其原則有兩項，一是“凡重要行動領域既需要某些人發揮首創能力，又需要大學所有成員參與”，即大學各種利益相關者均可依據其能力參與大學的決策，由此確立了美國大學治理的全員共同參與原則。二是“大學各成員依據其所承擔的不同職責擁有不同的發言權”，即首要責任首要權力原則，或者權責對等原則。自此以后，“共同治理”一直作為美國大學制度安排的基本原則，得到了較好貫徹。從美國大學治理發展的脈絡看，大學治理對傳統意義上的大學管理而言，更注重協商、合作、溝通和交流，治理的主體和權威更注重多元化，治理的運行向度更注重學校與政府、社會力量等利益相關體之間的上下互動的管理過程。
美國大學治理的主要特征、優勢
美國大學的共同治理結構可以分為外部治理和內部治理兩個維度。外部治理的主要影響因素有政府、社會組織和市場等；內部治理的主要影響因素有以校外人士為主導的董事會、以校長為代表的行政系統、以教師為代表的學術評議會等。
（一）共同治理，確保大學的學術自由與有效治理
從外部治理看，一是政府與大學在法律地位上平等，雙方建立了就學校事務溝通、協商的“伙伴”關系，保障了大學對教學與研究事務進行決策時必須遵照學術標準而不是外在的行政壓力和行政許可。二是作為具有專業性、中立性的第三方的中介機構對大學質量與信譽進行評價，一方面促使政府調整對大學政策和資源配置，而不直接干預大學的內部治理，保證大學的學術自由；另一方面引導學校在保持學術自由和自治的同時，按照政府和公眾利益要求實施有效治理，撬動政府和社會資源導入學校。
從內部治理看，共同治理的結構賦予了教師團體在學術事務決策方面超越董事會、校長之上的首要權力。這種權力和終身教職制度共同構成了美國大學保障學術自由的制度基礎，最大限度地避免了董事會對學術事務的直接干預和行政權力對學術權力的侵蝕。
（二）信任委托，確保大學的公共價值
美國高等教育從創建以來，一直沿襲了一個基本制度，就是作為大學法人機關的董事會接受學校創立者的信任委托，托管學校的財產、負責學校的運作、實現學校服務社會公用利益的目標。一是保持信托的完整。作為受托人，董事會以信托的方式持有學校財產，其首要職責是使受益人利益最大化；這些受益人包括學生、教師、職員以及捐款人等。二是聘任大學校長。校長是大學的靈魂，遴選大學校長是董事會最重要的職責之一。作為董事會的代理人，大學校長直接向董事會負責，大學其他主要行政人員則聽命于校長并對其負責。三是籌措與管理學校資源。爭取私人捐贈和公共撥款是董事會的主要職責。此外，董事會還負有審批長遠規劃和年度預算及教育計劃、監控學校的運作、擔當學校和社會之間橋梁和緩沖器、扮演上訴法院等重要職責。
（三）專門委員會，解決民主參與和決策效率的良方
美國的大學通常采用專門委員會的方式解決民主參與和決策效率的問題。比如，董事會根據不同決策內容，分別設立有專長的人士組成的委員會，提出決策咨詢方案供董事會全員決策參考；再比如,在學術評議會也會設立諸如執行委員會、人事委員會、專業與課程委員會等，研究決定相關問題或提出專門建議。專門委員會將專業精英主導和民主參與結合起來，較好地解決了民主決策與提高決策效率矛盾。
（四）權責分層，解決決策目標實現和執行效率的矛盾
按照首要責任首要權力原則，美國大學的治理結構中利益相關者的地位和作用不是完全對稱的，在其權利和責任分配中也有恰當的反映。這個結構中最核心的要素是董事會、校長和教授團體，他們各自擁有治理團體維護自身利益。在決策與執行的過程中，以校外人士為主導的董事會、以校長為代表的行政系統和以教師為主體的學術評議會，既各司其職，又相互依存，從而保證在相互制衡、共同治理架構下決策的科學性與執行的高效率。
美國大學治理結構對中國大學的啟示
啟示之一，建立中國特色的現代大學治理體系必須有正確的思想認識。
其一，現代大學治理體系的構建是一個歷史的過程，不能超越我國高等教育發展的水平，而要通過持續改革逐步完善。其二，現代大學治理體系構建必須與我國的基本政治制度、社會制度、教育制度相適應，保證教育方針的貫徹、學術的創新與發展、社會服務使命的實現，切忌盲目照搬和簡單復制。其三，現代大學治理體系構建可“中學為體，西學為用”，大膽學習借鑒美國的大學治理理念和模式，使我們的治理能力至臻完善。
啟示之二，大學治理結構是現代大學制度的基石，完善大學的治理結構是實現有效治理的基本條件。
實際上，我們并不缺乏辦好大學的理念，而是缺乏把理念貫徹為行動的制度安排，即大學的治理結構。其指向是大學利益相關者決策權的配置模式；核心是解決誰參與（治理主體）參與什么（權責劃分）參與多少（權力比重）和如何參與（治理方式、手段、程序）等關鍵性問題；目的是構建起大學與政府、社會之間相互支持的關系模式,以及大學內部決策權、執行權和監督權相互制衡與促進的關系模式，保證大學達成追求學術真理、實現公共利益的根本使命。可見，治理結構問題是一個基礎性、根本性的問題，如果這個基石出了問題，就難以實現對大學的有效治理。
啟示之三，建立中國特色的現代大學治理體系必須真正落實大學依法、自主、獨立辦學的主體地位。
從外部關系講，可以借鑒美國的經驗，結合中國的實際，圍繞落實大學辦學主體地位這個核心，建立“管、辦、評”分離的治理結構。政府要更聰明，學會用政策、規劃、經費、評估等“杠桿”間接引導調控大學，改變過去直接管理大學事務、介入具體辦學行為，管得多、管不了、管不好管理模式。大學在爭取獨立地位和自主權的同時，要有效自律，積極構建科學的內部治理結構，提升治理能力，避免權力的濫用，而為政府干預提供理由。利益相關的社會組織、行業和公眾個人要積極參與大學的治理和評價；專門的中介機構接受政府的委托或代表社會通過中立的、專業的、科學的、系統的辦學質量與信譽評價，為政府調整政策、配置資源，社會開展監督、參與辦學，學校加強治理、提升質量提供引導和依據。
啟示之四，堅定不移地完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為內核的中國特色現代大學制度。
其一，堅持黨委在大學治理中的領導核心地位，探索建立校外利益相關者參與學校決策和決策咨詢的制度機制，改變決策機構全部由校內人士組成，決策和執行中不能很好體現公共價值及辦學權力濫用的問題。其二，探索構建黨委與校長、校長與副校長層級制的責任與權力體系。進一步厘清黨委與校長的責任邊界、權力邊界和二者的權重邊界，改變黨委和校長決策中法律規定有臺階，實際運作是平行的狀況；落實《高等教育法》等法律法規賦予校長對副校長的提名推薦權。其三，通過建立和完善大學章程、學術委員會章程，明確學術委員會等學術組織的責任與權力邊界、運作程序與方式，賦予以教授為主體的學術委員會在學術事務上實際的決策權。其四，進一步明確教代會、學代會等群眾組織在大學治理結構中的功能。結合我國大學實際，要在法規政策上進一步明確教代會、學代會的責任、權力邊界和運行程序；進一步優化教代會、學代會代表結構、類型、層次；進一步明晰適合民主管理的問題；進一步提高其參政議政能力。（王亞杰 作者系延安大學黨委書記）
【評論】
推進高等教育治理體系現代化
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這里，明確將“國家治理體系和治理能力現代化”提高到國家戰略的高度。由“管理”到“治理”的轉變，雖只有一字之變，但卻有著深刻的內涵，它標志著我們黨在執政理念與治國方略上實現了新的重大思想解放。
在完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，實現教育治理體系和治理能力的現代化已成為教育領域一個緊迫而現實的任務。高等教育作為國家教育體系的最高層次，擔負著人才培養、科學研究、社會服務的重要使命，大學的社會關聯度以及自身復雜度都極高，這就使其在社會公共治理中承擔著不同于其他階段教育的重要職責，也使其在與政府、社會和市場的關系上具有不同于其他階段教育的獨特屬性。因此，推進高等教育治理體系和治理能力的現代化就成為實現教育治理體系和治理能力現代化的重中之重。
由教育部主辦的“中西部千名大學校長海外研修計劃”第四期赴美研修團在美國考察學習期間，以“大學治理”等為主題，進行深入的交流訪談，力圖通過“窺斑見豹”的形式了解美國高等教育治理的發展脈絡與現狀，這對我們學習借鑒發達國家高等教育治理的先進經驗，探索形成中國特色高等教育治理模式、推進高等教育治理體系治理能力現代化具有積極的意義與價值。
現代化已成為全球趨勢。高等教育治理現代化既表現出各國共同走向的一面，同時又因各國文化傳統、政治體制以及經濟社會發展所處的不同階段而呈現出多樣性和特殊性，有人稱之為“同質異形現代化”。如在高等教育治理層面上，歐陸模式通過“政治權力的分權化”擺脫政府的嚴密控制，盎格魯—北美模式則從“松散的安排”向“嚴密的正規體制”轉移。但無論何種模式，在高等教育治理中，大學的辦學自主權在不斷強化，大學內部治理能力在不斷提升，政府、大學、社會相互制約、協同發展的新型關系在逐步確立，這是最基本的現實。
當前，我國推進高等教育治理體系和治理能力現代化，首先要完善和發展中國特色高等教育制度體系。據統計，十八屆三中全會公報中有44次提到制度。“治理”相對于“管理”而言是一種更為先進、更高層次的管理，因此，它更加重視制度的頂層設計，更強調建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。小平同志曾經指出，“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，科學的制度體系是實現有效治理的重要保證。因此，在推進高等教育治理體系和治理能力現代化的進程中，我們首先要著力完善和發展中國特色高等教育制度體系，大學要做到依法治校、依規管理。不是說現在我們的大學都沒有規章制度可循，但確實存在制度不夠完善、不夠系統，有些方面還不夠現代，工作存在主觀性、經驗性、隨意性等問題。習總書記近一個時期，在不同場合多次指出，要發展“中國特色、世界水平的現代教育”，要“扎根中國大地辦教育”，“辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色”等等，都是在強調中國特色的高等教育必須傳承中華文化血脈、扎根中國現實大地、堅持中國特色理論，踐行中國特色道路、服務中國特色社會主義事業。在這一目標下，完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”應成為我國高等教育治理結構的具體實現形式。這既是我們的經驗，也是現實的最佳選擇。在這一制度框架下，還要細化為具體的、適合校情、引領發展的規章制度體系。
當前，推進高等教育治理體系與治理能力現代化，必須具有國際視野，要積極學習借鑒世界發達國家的成功經驗，要“走出去”“取真經”，通過交流溝通、學習借鑒，提升我國高等教育的治理能力與水平，并使之跨入國際先進水平的行列。“中西部千名大學校長海外研修計劃”第四期赴美研修團在美國實地考察大學治理現狀，分析美國大學治理的主要特征、優勢，并結合我國高等教育治理中的現實問題，提出有針對性的政策建議，正是我們所要堅持的“國際視野，中國道路”的積極探索。
加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化，是我們面臨的時代命題，也是十分艱巨的歷史任務。我們要在國家治理體系和治理能力建設大背景下，遵循高等教育發展的自身規律和高等教育現代化的基本要求，以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進“管辦評”分離為基本要求，以建立和完善中國特色高等教育制度體系為根本保障，推進和深化高等教育的全面改革，最終實現高等教育治理體系和治理能力現代化。（瞿振元 作者系中國高等教育學會會長、研究員）
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美國高校共同治理理念源起與內涵
美國高等教育文獻通常使用共同治理（shared governance）表達上述高校治理理念和制度。這種理念大部分源于1966年美國大學教授協會（AAUP）與美國教育理事會（ACE）、美國大學董事會協會（AGB）共同構想，最后由AAUP發布的《學院與大學治理聲明》（The Statement on Government of Colleges and Universities）。其時正值美國從二戰后的高等教育大眾化階段向普及化階段演進，對高校治理研究和思潮泛起，各方也有爭議。在這種背景下，ACE和AGB認為《聲明》在明晰董事會、教授群體、學校管理者三方在學校治理中的不同角色職責方面具有重要推動意義，所以聲明一經發布，兩個組織立即推薦給各自的成員單位——大學和大學董事會，并號召積極實踐實施。
——內涵與原則。《聲明》將 “大學治理”定義為“基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾”，一般理解為大學董事會、行政管理部門、教師、學生等大學各類成員共同參與大學治理。其中可以用兩條原則來規定“共同治理”，即“大學組織重大事情的決策既需要首創能力，也需要全體人員的參與；大學各組成群體在決策中的地位有所不同，誰對具體事務負有首要責任，誰就最有發言權”。顯然，《聲明》中的大學治理是要體現利益相關者的廣泛性原則，以及大學治理過程中參與決策時需要遵循“首要能力首要責任”原則。
——權力和職責分配。有關大學使命的決策、戰略導向、宏觀規劃，預算、資金分配，建立學部、系、學院教學機構，選舉和評價校長和院長等重大事項，由董事會和行政機構負首要責任，但是應該與教師代表協商。有關課程、學生教育過程、教師能力標準、倫理行為、招生政策、學生能力，教師對此類標準、學習適應環境等事務的決策具有首要權力，董事會和行政機構應同意教師的決定，除非極少數的情況和強制性原因，并列表表述細節。
——實施途徑。為了保障教師廣泛參與管理的權利，《聲明》要求學院和大學制定保障教師參與治理的組織原則與制度，建立學院、大學的各級教師代表機構，通過教師選舉組成各級教師委員會以及教師評議會、教授會，充分保障教師履行民主管理的權利。建議學院和大學建立教師、董事會、校長之間的長期協商機制，包括實行三方諒解備忘錄的機制，建立特別聯合委員會和常設聯絡委員會，以及擴大學校管理委員會和董事會中的教師代表等方面的措施，保持交流渠道的暢通，共同促進高等教育的健康發展。（趙丹齡 楊長青供稿）
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