2014年全國兩會特別報道：聚焦兩會 聚焦教育綜合改革

教育“治理”辨析

主持人：翟博 中國教育報總編輯

嘉賓:

張志勇 全國人大代表、山東省教育廳副廳長

石中英 北京師范大學教育學部部長、教授

孟繁華 首都師范大學副校長、教育學院院長

褚宏啟 北京教育科學研究院副院長、北京師范大學教授

劉寶存 北京師范大學國際與比較教育研究院院長、教授

李永瑞 北京師范大學政府管理學院副教授

郭涵 北京一零一中學校長

劉暢 北京中關村第一小學校長

如何推進教育治理體系和治理能力現代化？日前，北京師范大學教育學部與中國教育報聯合舉辦座談會，與會專家、廳長、中小學校長進行了深入交流

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，并對深化教育領域綜合改革提出明確要求。

從教育管理到教育治理，傳遞了怎樣的內涵？當前教育管理體系存在哪些弊端？如何實現教育治理體系現代化？政府、學校、社會需要構建怎樣的新型關系？日前，在北京師范大學教育學部與中國教育報聯合舉辦的教育治理體系與治理能力現代化專題座談會上，與會專家、教育廳長、中小學校長等圍繞該主題進行了探討與交流。

如何理解從教育管理到教育治理的轉變

教育治理是教育管理的一種高級形態，能體現現代精神，反映教育的現代性，其特征集中體現在民主性

2014年初，教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上做了題為“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”的報告，指出要自覺圍繞這一總目標、落實這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學規范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。加快推進教育治理體系和治理能力現代化已寫入2014年教育工作要點。

從長期以來的教育管理到如今的教育治理，一字之差，傳遞了怎樣的內涵變化？座談會上，專家們發表了各自的看法。

北京教育科學研究院副院長褚宏啟說：“教育治理是教育管理的一種高級形態，能體現現代精神，反映教育的現代性，其特征集中體現在民主性，治理是多方參與，多方參與有時就慢。有人說多方參與是不是就沒有效率，我想這可能有一個近期效率和遠期效率的關系。我們追求的是長期效率、是比較長遠的治理框架。”

首都師范大學副校長孟繁華也認為，治理是在信息化、全球化、民主化語境下的新型管理范式，已成為現代管理的重要理念和價值追求，體現了現代社會的基本特征，更多地強調了公共管理的轉型。它帶來了如下的變化：從關注公共項目和政府機構轉向關注政府治理的工具，從等級制向網絡化轉變，從公私對立到公私合作，從命令和控制向談判和協商轉變。

“一方面，治理主體多元化，不僅僅由政府承擔，還包括大量非政府組織，社會、家長、學校等也都共同參與到教育治理過程中。另一方面，治理機制復合化，由政府、社會和學校三大子治理機制構成，三方面統一互補。此外，治理手段將會變得多樣化，除行政手段以外，更多的是強調各個主體之間的自愿平等合作。這最能調節教育生態。”孟繁華說。

北京師范大學政府管理學院副教授李永瑞則認為，從管理學角度而言，治理是把領導角色和管理角色融在一起，同時解決治標和治本的問題，“這跟管理不一樣，管理是有了問題再滅火，而治理則強調源頭性控制，把防洪和抗洪兼顧起來”。

那么，提出教育治理有何必要性和現實意義呢？

2013年，諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯和他的學生寫了《變革中國》一書，其中提到中國企業發展的一個最大限制就是缺乏高端人才，而人才的質量和構成是經濟生產率的決定因素。

“教育治理一個很重要的目的，就是提高教育質量，促進學生的發展，促進人才的發展。”褚宏啟說，“我們一般說全面發展、個性發展、自主發展和可持續發展。全面發展、個性發展是目標層面的，自主發展是過程層面的，可持續發展則是面向未來的。”

“至于教育治理能力如何，我覺得關鍵問題還在權力與權利的關系。這二者關系的處理是教育現代化進程中的主旋律之一，教育管理是否是現代管理，是否達到了教育治理的境界，關鍵看權力與權利關系處理得如何，以及兩者的現實狀態和未來走向。我們所說的現代學校制度建設、政府與學校的關系調整、內部治理結構的完善等，實際都是圍繞權力與權利的博弈展開。”褚宏啟說。

2014年全國兩會特別報道：聚焦兩會 聚焦教育綜合改革

當前教育行政權力配置存在哪些弊端

教育行政權力配置存在越權管理、擴權管理、交叉管理、集權管理、代替地方和學校管理等多種失衡。總體而言，就是治理體系不順暢

2月底，一場為期一周的霧霾籠罩在北京上空，北大附中為此停課，北京市海淀區教委嚴令禁止之下，北大附中仍堅持停課，此事件引發了教育界和社會關于“學校是否有權停課”的廣泛討論。

“從內心講，我們都愿意停課。”北京一零一中學校長郭涵說，“四五十個小孩擠在一個六七十平方米的房間里，4000個學生在幾十間教室里熬著，出又出不來，窗戶不能開，一周霧霾，天天在教室里，這讓學生怎么待？但是我們有組織有紀律，學校沒有權力停課。”

能否停課不能由學校說了算，職稱待遇問題不能幫助教師有效解決，教師住房等待遇沒有保障……雖已當了15年的中學校長，郭涵卻常常覺得心有余而力不足。對于一所學校來說，很多事情常常由上面的教育行政部門和人事、財政等部門說了算，留給學校的權力太少了。

全國人大代表、山東省教育廳副廳長張志勇常年在教育行政部門，對于教育行政權力配置的各種失衡感受很深。

“權力配置失衡表現在五個方面。”張志勇說，“一是越權管理教育。有的國家行政部門并沒有管理教育的職能，卻因為行政審批而間接延伸為對民辦教育和社會教育的管理權，這種現象非常多，也是造成民辦教育、社會教育管理混亂的主要原因。二是擴權管理教育。有的國家行政部門本應負責對專業技術人員的宏觀管理，卻在權力執行過程中，將宏觀管理滲透到專業技術教育的微觀領域，甚至直接從事教師專業技術人員職稱評審和繼續教育工作，完全沒有依據。三是交叉管理教育。在職業技術教育宏觀管理方面，我國長期存在教育部門分管職業教育，人力資源部門分管技工教育的現象，形成了兩套體系，這對地方職業教育資源的配置是一個極大的浪費，這種管理分工帶來的弊端也日益顯現。四是集權管理教育。如教育部門長期集教育的管、辦、評大權于一身，決策、執行與監督之間缺乏相應的制衡機制。五是代替地方和學校管理教育。如招生部門代替學校招生，人事部門代替學校招聘教師，等等，這樣的話，高校、中小學還有什么權力可言？”

“我們那里曾有一個地市招教師，人社部門公開招考，把上了分數線的老師分到學校，到學校一試講，居然是口吃。要是學校自己招聘，這校的教師肯定是不可能進入考試程序的。”張志勇無奈地說。

身為北京師范大學教育學部部長的石中英教授對此感受也頗深。“大學里有很多學院，每個學院的學科都不一樣，培養數學人才跟培養教育人才是很不一樣的，培養管理人才跟培養藝術人才要求也是不一樣的，但目前的大學不管是在選聘人才還是在職稱評聘方面，標準都是統一的。為什么這些權力要集中在大學層面，不能放到學院來做呢？在大學里，學科點在學院，人才培養的主體是學院，科學研究的主體是學院，國際交流合作的主體也是學院，但是人權、事權、財權都不在學院，一個學院要面對學校所有的部門，一年到頭，需要學院請示匯報的事情數不勝數。大學確實要率先建立內部良性的治理結構，在向政府爭取辦學自主權的同時，擴大二級學院的自主權，讓二級學院根據學科建設規律和人才培養規律辦教育。”石中英說。

從中小學到高校，再到教育行政部門，大家都被權力的各種越位、缺位與失衡困擾。“總體而言，就是治理體系不順暢。”張志勇說。

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教育治理體系不順暢的原因何在

在縱向權力劃分上，中央對地方的放權、地方政府對學校的放權不夠。從橫向配置而言，教育行政部門有事權，但是財權、人權相對不夠，制約了教育的改革

教育治理體系緣何不順暢？

張志勇曾經研究過西方發達國家公共治理的演進過程。“可以說，在公共服務體系建立的過程中，許多國家都有一個伴隨公共財政及其公共服務項目的實施導致公共權力從擴張走向限制的過程。”張志勇說。

“教育行政權力的配置包括兩個方向，縱向配置和橫向配置。縱向配置是指不同層級的行政機關之間的權力劃分，以及教育行政機關與學校之間的權力劃分。橫向配置指教育行政部門與相同層級行政部門之間的權力劃分。”褚宏啟說，“在縱向權力劃分上，權力下放不夠，中央對地方的放權、地方政府對學校的放權不夠，所以抑制了活力。從橫向配置而言，教育行政部門有事權，但是財權、人權相對不夠，制約了教育的改革。”

“教育管理有三個層面，一是老師怎么管學生，二是政府怎么管學校，三是誰管政府。現在的問題是學校對老師管得挺死，政府對學校管得挺死，但誰來管政府這是一個問題，實際上行政權力有自我膨脹的趨勢，而且這種行政權力擴張在歷史上有一定的必然性，與此相伴而生的是行政越權的現象，導致行政相對方的權利受到一定的侵害，從而阻礙教育發展，損害教育公共利益，侵害公民和學校權益。”褚宏啟說。

“我們現在講要建立一種治理體系，要提高治理能力，主要目標還是形成一個政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與的現代教育體系，但事實上，社會力量基本被排除在決策和管理之外。我們主要是為社會培養人才，但我們從來不直接聽取社會的意見，這樣我們是不能夠培養出數量、質量都符合要求的高水平人才的。”北京師范大學國際與比較教育研究院院長劉寶存認為，教育治理體系存在問題和缺乏社會參與也有諸多關系。

劉寶存曾在芬蘭申請課題，“我們在申請的時候有一個要求很有意思，高校管理方面的課題必須要企業人員參加。在歐美國家的教育領域，社會參與度都非常高，一些專業委員會、聯合會、基金會常常會發揮很大的作用，這種中介組織通過資助、研究、評估、咨詢、協調、監督影響教育管理，這個作用是很大的。但是我國基本上沒有。”劉寶存說。

石中英則認為，這與長期以來改革的積弊也有著莫大的關系。“30多年來，改革自上而下，越往省級部門、縣市部門以及具體的學校，改革的自主性、積極性、主動性越弱，形成了下級部門改革中等待觀望的普遍心態，降低了基層改革的活力。實際上，各個領域的問題都出在基層，對問題最敏感的也是基層一線的同志，他們解決問題的心情也最急迫，他們應當是改革的主體，有改革的話語權。要激發基層的改革活力，整合社會各方面的力量來推進教育改革，都迫切需要轉變傳統教育管理模式，建立現代教育治理體系。建設教育治理體系、提升教育治理能力的根本任務是要釋放基層改革活力。”石中英說。

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如何實現教育治理體系現代化

必須采取“確權”、“分權”、“放權”和“讓權”等四個重大舉措，科學配置教育行政權力，建立完整的公共教育權力制衡機制

遏制政府教育職能部門公共權力的不斷擴張，建立權力邊界清晰、權責匹配、相互制約、執行有力、接受監督的國家公共教育行政權力配置機制，多位專家表示，這是建立現代教育治理體系的關鍵所在。

“要全面推進我國教育治理體系和治理能力現代化，必須采取‘確權’、‘分權’、‘放權’和‘讓權’等四個重大舉措，科學配置教育行政權力，建立完整的公共教育權力制衡機制。”張志勇說。

“‘確權’即確定教育行政權力歸屬，改變多頭管理導致互相扯皮、管理效能低下的局面。這主要表現在職業教育管理、民辦教育管理和校外機構管理方面。建議將勞動人事部門管理的技工教育、技師教育交教育行政部門管理，由教育部門統籌管理整個職業教育。勞動人事部門主要負責制定行業標準和嚴格實施職業資格制度。另外，要將民辦教育機構和校外教育機構的資格準入交給教育行政部門統籌管理。”張志勇說。

對于教育、編制、人事部門管理權限相互交叉、邊界模糊現象，張志勇提出，要盡快“分權”。張志勇建議，在教育人事權力配置方面，國家必須厘清各自權力邊界，將教師招聘權和職務（職稱）評審權還給縣級教育行政部門。在教育財政權力配置方面，要與教育、財政等相關政府職能部門建立權力清晰、權責明確、分權與制衡相統一的教育財政管理體制。

在“放權”方面，張志勇認為，加快教育管理職能轉變和簡政放權，向地方政府和學校放權，是激活地方政府和學校辦學活力的關鍵。一方面，中央政府要向省級政府下放地方教育的統籌權，包括教育管理職能的調整，教育事業的規劃等；下放高等教育的統籌權，包括高等學校的設立權、高等學校招生考試改革權等；下放統籌推進教育改革的自主權，包括符合國家法規和中央政策的各項教育改革試點。另一方面，各級政府要向學校放權，關鍵是要依法確保各級各類學校的辦學自主權，包括人事管理自主權、自主招生權、財政教育經費和合法募集的教育經費的自主使用權等。

“在歸還學校辦學自主權的同時，學校和學院也必須完善內部治理機制。”石中英說，從高校而言，學校要為學院發展服務，要建立學術委員會，確定以學術權力為軸心，同時要用好教職工代表大會、學生代表大會、黨政聯席會議等民主管理的平臺，才能激發基層創造改革的活力，促進中國大學的內涵式發展。

對于一所中學來說，郭涵認為，學校要提高治理能力主要應該從以下幾個方面著力：第一要全面、準確理解改革的任務，自覺地運用辯證思維、系統思維、創新思維、戰略思維、底線思維來思考問題、謀劃思路、改進工作，要進行綜合改革，不能顧此失彼、跑偏走樣，也不能斷章取義、生搬硬套。要給學校一定的自主權，要明確學校的辦學目標。第二要廣泛凝聚共識，有所擔當。隨著形勢的發展，改革的難度和風險都在不斷加大。過去合理的做法，現在可能不適應現實需要了。以前長期有效的，可能現在失靈了。要建設學習型學校，解放思想，增強改革的信心，形成改革合力。第三要協調推進改革，在教育內部，統籌推進課程、教學、考試招生制度改革等，從人民群眾和廣大師生最期盼的事項改起，從各個部門、社會各界、師生員工形成共識的環節改起，促公平、抓改革，加快建設現代學校制度。

北京中關村第一小學校長劉暢也認為，在政府放權的同時，學校也應加快完善學校內部治理結構，要從管理走向引領，從標準走向個性，從制度走向文化，從行政走向學術，從資源走向開放。“一方面，要激發教師的生命自覺，把各種教學自主權還給教師；另一方面，要激發學生的積極性，讓學生主動參與學校事務。此外，要帶動家長、社區一起參與學校的教育活動，構建起一個全方位的立體教育環境。”

“讓權”，即改變政府及其教育行政部門集權管理教育的局面，充分調動社會包括社會組織和公民個人參與教育管理、學校管理的積極性。張志勇說：“一是向社會組織讓權，各級政府可以把各種決策、專業管理、質量管理、教育改革項目等委托給具有資質的教育專業服務機構或者行業協會。二是向社會讓權，讓作為教育利益相關方的廣大人民群眾參與各級各類教育的決策、監督和管理。”

“現在最重要的是調整政府的角色定位，改變政府的管理方式。要建立委員會制來吸收社會力量參與教育決策和教育內部管理。要真正建立和發展一批中介機構，特別是學術性的專業組織來參與教育的管理。要通過完善立法和學校的章程來完善學校制度。還要進一步推進信息公開。”劉寶存說。

“此外，要通過一定的手段對行政權力進行嚴格制約。”褚宏啟說，第一要通過實體立法限制教育行政權力，政府依然需要對學校進行監控，但應該強調服務和支持，強調間接管理、宏觀管理。第二要進行程序立法，通過信息公開、行政復議、行政訴訟、行政申訴等手段限制政府權力。第三要實行行政問責，三者合一能讓權力既發揮重要作用，同時又受到一定制約，這才是現代教育治理體系的特點。（記者 易鑫）

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